Standardowo każda gmina i większość jej jednostek organizacyjnych, wykonują dwa rodzaje działalności: swoją podstawową, tj. działalność statutową, niebędącą działalnością gospodarczą i gospodarczą. Ich działalność jest zatem tzw. działalnością mieszaną. Dla przykładu szkoła kształcąc i wychowując, czyli wykonując działalność statutową, jednocześnie wynajmuje swoje pomieszczenia w celach użytkowych ze stawką VAT 23 proc., czyli wykonuje działalność gospodarczą.
Odliczenie VAT od zakupów związanych z działalnością mieszaną jest bardzo skomplikowane. Trzeba bowiem ze wszystkich dokonanych zakupów wydzielić tylko te, które są związane wyłącznie z działalnością gospodarczą. A metod na to jest wiele. Począwszy od bezpośredniego przyporządkowania danego zakupu do danego rodzaju działalności, a skończywszy na tzw. prewskaźnikach. A ponieważ prawo do odliczeń istnieje wyłącznie wtedy, gdy dany zakup związany jest z działalnością podlegającą trzem stawkom VAT (tj. 23 proc., 8 proc., 5 proc.), system odliczeń dodatkowo się komplikuje.
Od 1 stycznia 2016r. przyjęto w ustawie VAT cztery rodzaje prewskaźników dla odliczeń (głównie dla podmiotów prawa publicznego) wykonujących działalność mieszaną. Służą one wydzieleniu tylko określonej części kwoty podatku naliczonego do odliczenia od dokonywanych zakupów, które służą obydwu rodzajom działalności. Są to: prewskaźnik powierzchniowy, godzinowy, kadrowy i obrotowy (przychodowy). Wszystkie średnioroczne. Ich wysokość wyliczana jest w oparciu o dane z roku poprzedzającego zakup (prewskaźnik wstępny) oraz dane z roku, w którym był dokonywany zakup (prewskaźnik rzeczywisty). Są one potem porównywane ze sobą, tak aby ostatecznie odliczyć w styczniu następnego roku, po roku zakupu, właściwą kwotę VAT.
Jednocześnie, także od 1 stycznia 2016r., minister finansów będąc tylko uprawnionym (a nie zobowiązanym) przez ustawę o VAT, ustalił - w drodze rozporządzenia - inne przewskaźniki dla niektórych podatników VAT. Są to przewskaźniki wyłącznie przychodowe, które każda jednostka organizacyjna gminy ustala osobno, tj. osobno urząd obsługujący gminę, osobno gminna jednostka budżetowa oraz osobno gminny zakład budżetowy.
I tu pojawia się problem. Mianowicie taki: jaki prewskaźnik może wybrać urząd obsługujący gminę, jaki jej jednostka budżetowa, a jaki jej zakład budżetowy? Czy tylko ten przychodowy z rozporządzenia ministra finansów, którego wzór do obliczenia jest podany w tym akcie prawnym? Czy też może wybrać prewskaźnik powierzchniowy, godzinowy, kadrowy lub obrotowy (przychodowy) z ustawy VAT? Czy też jest jeszcze jakieś inne wyjście?
