Skutki przyjęcia uchwały lub zarządzenia gminy niezgodnie z prawem

Nadzór nad działalnością gminną jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem – tak stanowi art. 85 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.). Organami nadzoru są: prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). Mogą one wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami (art. 87 u.s.g.). Powoduje to np., że wojewoda nie ma kompetencji do formułowania i przekazywania wytycznych organom gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1562/11, LEX nr 1101483), a rada gminy czy wójt nie mogą wystąpić do niego z wnioskiem o udzielenie porady prawnej (por. wyrok NSA z 11 lutego 2009 r., sygn. II OSK 1502/08, LEX nr 518288). Organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych (art. 88 u.s.g.).

Czytaj też: Uchwała rady gminy sprzeczna z prawem jest nieważna

Przesłanie aktu organowi nadzoru

Wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma obowiązek przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe trzeba przekazać w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Uchwała budżetowa, uchwała w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej przedkłada się tej izbie (art. 90 u.s.g.).

W orzecznictwie podkreśla się, że nadzorowi podlega każde zarządzenie wójta, a nie tylko zarządzenie ustanawiające przepisy porządkowe (por. np. wyrok NSA z 1 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 2231/15, LEX nr 1989186). Podnosi się także, że nadzór jest sprawowany nad działalnością gminną, a nie nad organami gminy, co oznacza, że obejmuje on uchwały i zarządzenia z zakresu działalności gminnej – niezależnie od tego, czy pochodzą od organów gminy, czy od organów jednostek pomocniczych gminy (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 9 grudnia 2014 r., sygn. III SA/Kr 1585/14, NZS 2015/2/4).

Przykład:

Wójt ma wątpliwości czy wydany przez niego akt - którego nie nazwano „zarządzeniem", lecz „wytycznymi" – podlega weryfikacji przez organ nadzoru. O charakterze danego aktu nie przesądza jego nazwa. Zgodnie z wyrokiem WSA w Gliwicach z 24 kwietnia 2018 r. (sygn. IV SA/Gl 55/18, LEX nr 2493725) zarządzenie rozstrzyga o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej jego adresatów. W wyroku NSA z 29 czerwca 2017 r. (sygn. I OSK 2828/16, LEX nr 2338476) stwierdzono, że „wytyczne", zgodnie z definicją tego słowa, zawierają wezwanie do określonego postępowania. W sytuacji, gdy adresatem wytycznych wójta są podległe mu instytucje, nie sposób mówić o zajęciu w tym zakresie przez wójta niewiążącego stanowiska, a jego akt powinien zostać zakwalifikowany jako zarządzenie.

Stwierdzenie nieważności

W sytuacji, gdy uchwała lub zarządzenie są sprzeczne z prawem, organ nadzoru orzeka o stwierdzeniu nieważności tego aktu, w całości lub w części, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jego doręczenia (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Następuje to po przeprowadzeniu postępowania, do którego stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu nadzorczym nie zbiera się materiałów i dowodów mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, w związku z czym nie mają w nim zastosowania przepisy regulujące gromadzenie i przeprowadzanie dowodów (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 4 października 2017 r., sygn. II SA/Rz 726/17, LEX nr 2404448).

Wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, organ nadzoru może wstrzymać ich wykonanie (art. 91 ust. 2 u.s.g.). Natomiast stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 92 ust. 1 u.s.g.).

W razie nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że ten akt został wydany z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Za „istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Należą do nich np. naruszenia przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 11 października 2018 r., sygn. II SA/Łd 747/18, LEX nr 2572795).

Przykład:

Załóżmy, że wojewoda nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie 30 dni od daty doręczenia mu uchwały rady gminy. Termin wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest określony ustawowo i nie może być przedłużany (por. np. wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1674/16, LEX nr 2267905). Po upływie 30 dni od daty doręczenia mu uchwały, wojewoda nie może już sam stwierdzić jej nieważności, ale może zaskarżyć tę uchwałę do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Przy wnoszeniu skargi do sądu administracyjnego wojewoda nie jest ograniczony terminem zaskarżenia (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 31 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Gd 762/17, LEX nr 2439352). Gdyby uchwała została przekazana wojewodzie z uchybieniem wymaganego terminu na jej doręczenie, to bieg 30-dniowego terminu na orzeczenie przez wojewodę o nieważności tej uchwały liczyłby się od daty faktycznego doręczenia uchwały. Gdyby zaś wójt w ogóle nie przedłożył uchwały wojewodzie, to ten 30-dniowy termin by nie biegł (por. wyrok WSA w Krakowie z 17 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Kr 526/14, LEX nr 1565750). Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały (zarządzenia) po upływie roku od dnia podjęcia. Nie dotyczy to jednak m.in. przypadków, gdy uchybiono obowiązkowi terminowego przedłożenia uchwały (zarządzenia) organowi nadzoru.

Brak skuteczności w wykonywaniu zadań

W myśl art. 97 u.s.g. nierokujący nadziei na szybką poprawę i przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy może doprowadzić do ich zawieszenia. Zgodnie z wyrokiem NSA z 24 listopada 2009 r. (sygn. II OSK 1786/09, LEX nr 589043) „przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych", choć wymaga także oceny o charakterze celowościowym, oznacza naruszenie przez organy gminy przepisów wielu ustaw i tym samym konieczność stosowania także kryterium legalności. Kompetencję do zastosowania omawianego środka powierzono prezesowi Rady Ministrów, który korzysta z niego na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Obowiązuje przy tym następująca procedura.

Krok 1. Prezes Rady Ministrów (bądź działający z jego upoważnienia wojewoda) przedstawia zarzuty organom gminy i wzywa je do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji gminy. Jest to etap wstępny, który może, ale nie musi prowadzić do następnego etapu (por. wyrok NSA z 23 listopada 2005 r., sygn. II OSK 1093/05, ONSAiWSA 2006/ 6/160).

Krok 2. Jeżeli procedura sanacyjna nie przyniosła oczekiwanych efektów, Prezes Rady Ministrów – na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej – wydaje rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie zawieszenia organów gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego na okres do 2 lat, ale nie dłużej niż do wyboru rady gminy i wójta na kolejną kadencję.

Krok 3. Prezes Rady Ministrów powołuje komisarza rządowego na wniosek wojewody, zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Komisarz przejmuje wykonywanie zadań i kompetencji organów gminy z dniem powołania.

Również rozstrzygnięcie nadzorcze prezesa Rady Ministrów o zawieszeniu organów gminy może zostać zaskarżone do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia.

Anna Puszkarska, radca prawny

Co w rozstrzygnięciu nadzorczym?

Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.). Termin na wniesienie skargi przez gminę wynosi 30 dni od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. W sytuacji, gdy rozstrzygnięcie dotyczy uchwały rady gminy, skargę wnosi gmina, ale potrzebna jest do tego uchwała rady nakazująca wniesienie skargi. Jeżeli zaś rozstrzygnięcie dotyczy zarządzenia wójta, to on sam decyduje o wniesieniu skargi do sądu w imieniu gminy (por. np. postanowienie NSA z 11 sierpnia 2016 r., sygn. I OSK 1167/16, NZS 2016/6/106). Rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (art. 98 ust. 5 u.s.g.).

Powtarzające się naruszenie ustaw

W art. 96 u.s.g. określono konsekwencje powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw przez organy gminy.

W przypadku, gdy powtarzającego się naruszenia dopuszcza się rada gminy, obowiązuje następująca procedura:

Krok 1. Sejm – na wniosek prezesa Rady Ministrów – może w drodze uchwały rozwiązać radę gminy.

Krok 2. W razie rozwiązania rady gminy, Prezes Rady Ministrów – na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej – wyznacza osobę, która do czasu wyboru rady gminy pełni jej funkcję.

Jeżeli powtarzającego się naruszenia dopuszcza się wójt, obowiązuje wymóg wezwania go do zaprzestania naruszeń. W takim przypadku przewidziano następującą procedurę:

Krok 1. Wojewoda wzywa wójta do zaprzestania naruszeń. Przyjmuje się, że wezwanie wojewody nie jest „rozstrzygnięciem organu nadzorczego", podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego, ale czynnością proceduralną podejmowaną na jednym z etapów postępowania prowadzącego do wydania takiego rozstrzygnięcia (por. postanowienie NSA z 14 maja 2013 r., sygn. I OSK 575/13, LEX nr 1318772).

Krok 2. W sytuacji, gdy wezwanie do zaprzestania naruszeń nie odnosi skutku, wojewoda występuje z wnioskiem do prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta.

Krok 3. W przypadku odwołania wójta, prezes Rady Ministrów – na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej – wyznacza osobę, która do czasu wyboru wójta pełni jego funkcję.

W wyroku NSA z 17 października 2007 r. (sygn. II OSK 491/07, LEX nr 438637) podkreślono, że odwołać wójta można dopiero wtedy, gdy dopuszcza się powtarzającego się naruszenia ustaw także po wezwaniu do zaprzestania naruszeń. Uchwała Sejmu o rozwiązaniu rady gminy nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Można natomiast zaskarżyć rozstrzygnięcie nadzorcze prezesa Rady Ministrów o odwołaniu wójta – z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia (art. 98 ust. 1 u.s.g.). Podkreśla się, że taką skargę może wnieść wyłącznie gmina. Inne podmioty nie mogą zaskarżyć tego rozstrzygnięcia z powołaniem się na to, że mają w tym interes prawny (por. np. postanowienie NSA z 29 października 2013 r., sygn. II OSK 2691/13, LEX nr 1435119).

Przykład:

Załóżmy, że – w następstwie powtarzających się naruszeń ustaw przez wójta oraz niezastosowania się przez niego do wezwania wojewody do zaprzestania naruszeń – wojewoda wystąpił do prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o odwołanie wójta i wójt został odwołany. Rozstrzygnięcie nadzorcze prezesa Rady Ministrów o odwołaniu wójta może zostać zaskarżone do sądu administracyjnego, ale tylko przez gminę, której interes prawny, uprawnienie lub kompetencje zostały naruszone. Wskazane wyżej rozstrzygnięcie stanie się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. W wyroku WSA w Warszawie z 10 listopada 2006 r. (sygn. II SA/Wa 1260/06, LEX nr 214225) zwrócono uwagę, że – do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego o odwołaniu wójta – odwołany wójt jest uprawniony do reprezentowania gminy, w tym do wniesienia skargi w imieniu gminy. Jest to jednak skarga gminy na rozstrzygniecie nadzorcze dotyczące gminy, a nie skarga wójta jako osoby fizycznej.