Co funkcjonariuszowi grozi za nadużywanie zwolnień lekarskich

Wprowadzona od czerwca tego roku obniżka uposażeń przysługujących funkcjonariuszom w trakcie choroby ma ich zniechęcać do nieuzasadnionego korzystania ze zwolnień lekarskich. I podobno faktycznie od tego czasu absencja funkcjonariuszy nieco zmalała. Taki efekt „terapeutyczny" powinna mieć również groźba utraty zatrudnienia z powodu długotrwałej choroby.

Przepisy umożliwiające rozstanie się z funkcjonariuszem w takiej sytuacji funkcjonują jednak już od lat, a liczba spraw z chorobą w tle trafiających do sądów administracyjnych świadczy o tym, że wielu mundurowych zupełnie się tym nie przejmuje. Trochę to dziwne, zwłaszcza że dotychczasowe orzecznictwo pokazuje, że nadużywający zwolnień lekarskich funkcjonariusze mogą tylko odwlec moment rozstania ze służbą, ale raczej go nie unikną. Oczywiście jeśli ich przełożony będzie chciał skorzystać z przewidzianych w ustawie możliwości i wykorzystać płynące z orzecznictwa wskazówki.

Decyzja należy do szefa

Funkcjonariusze służb mundurowych, podobnie jak pracownicy zatrudnieni na podstawie kodeksu pracy, są chronieni przed zwolnieniem w okresie choroby. Oczywiście tylko przez oznaczony czas. W przypadku pracownika jest to zwykle 182 albo 270 dni, a w przypadku funkcjonariusza, np. policjanta – rok.

12 miesięcy Tyle czasu funkcjonariusz musi być na zwolnieniu lekarskim, by przełożony mógł z nim rozwiązać stosunek służbowy

Upływ 12 miesięcy zaprzestania służby z powodu choroby jest bowiem jedną z przesłanek fakultatywnego zwolnienia policjanta ze służby (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o policji, dalej: uop). Oznacza to, że przełożony długo chorującego funkcjonariusza może z tego powodu rozwiązać z nim stosunek służbowy.

Użycie w przepisie zwrotu„można zwolnić" oznacza bowiem, że zwolnienie policjanta na tej podstawie prawnej zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu (por. wyrok NSA z 14 marca 2012 r., I OSK 1122/11).

Upływ oznaczonego okresu

Określenie „ważny interes służby" musi być skonkretyzowane w każdej indywidualnej sprawie

Ustalając, kiedy ten 12-miesięczny okres ochronny się kończy, należy przede wszystkim sprawdzić, z jaką datą policjant zaprzestał pełnienia służby z powodu choroby. Nie zawsze musi to być, jak by się mogło wydawać, pierwszy dzień zwolnienia lekarskiego. Może się przecież zdarzyć, iż funkcjonariusz pójdzie na zwolnienie z opóźnieniem, bo z sobie tylko znanych powodów nie będzie chciał od razu z niego skorzystać. W takiej sytuacji dniem, który powinien być wzięty pod uwagę przy ustalaniu początku wspomnianego okresu, jest pierwszy dzień faktycznego zaprzestania pełnienia służby przez funkcjonariusza.

Przykład

Policjant otrzymał zwolnienie lekarskie na okres od 5 września do 3 października tego roku. Nie przedstawił go od razu przełożonemu i nadal, zgodnie z grafikiem, wykonywał swoje obowiązki. W dniach 9 i 10 września nie pełnił służby, bo zaplanował dni wolne po pełnionej uprzednio 12-godzinnej służbie. Zwolnienie lekarskie przedstawił dopiero 11 września. W takiej sytuacji pierwszym dniem zaprzestania służby z powodu choroby będzie 9 września. Na czas trwania zwolnienia lekarskiego nie mają bowiem wpływu dni wolne od służby (por. wyrok NSA z 24 lipca 2013 r., I OSK 1869/12). 9 i 10 września nie można zatem uznać za dni pełnienia służby, gdyż w tym czasie policjant korzystał już ze zwolnienia lekarskiego.

Musi być ciągłość, ale...

Zaprzestanie pełnienia służby z powodu choroby musi trwać ponad 12 miesięcy. Przy czym okres ten musi być nieprzerwany. Jak pokazuje praktyka, funkcjonariusze chcący uniknąć rozwiązania stosunku służbowego próbują na rozmaite sposoby tę ciągłość zwolnienia przerwać. Nie każde jednak takie działanie będzie skuteczne. Na przykład NSA w wyroku z 24 lutego 2010 r. (I OSK 1188/09) uznał, że samo zgłoszenie się funkcjonariusza do służby nie przerywa ciągłości zwolnienia.

W uzasadnieniu tego orzeczenia podkreślił, iż sama gotowość policjanta do podjęcia służby w sytuacji, gdy brak jest stosownego obligatoryjnego zaświadczenia lekarskiego, iż ustała przyczyna zaprzestania służby z powodu choroby, nie stanowi podstawy przerwania biegu okresu, o którym mowa w art. 41 ust. 2 pkt 7 uop.

Obowiązek przedstawienia stosownego zaświadczenia lekarskiego spoczywa przy tym, zdaniem NSA, na policjancie.

... niektóre pauzy nie mają znaczenia

Nie każda zatem przerwa między zwolnieniami lekarskimi policjanta przerywa okres, o którym mowa w art. 41 ust. 2 pkt 7 uop. Przyjmując, że przesłanką warunkującą możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie przytaczanego przepisu jest to, aby policjant nie wykonywał służby przez 12 miesięcy od dnia jej zaprzestania z powodu choroby, należy wskazać, że sądy zaliczają do tego okresu również bardzo krótkie przerwy między sumowanymi zwolnieniami lekarskimi. I nie chodzi tu tylko o tzw. przerwy weekendowe, np. sobota–niedziela.

Przykład

Funkcjonariusz był na zwolnieniu od 15 czerwca 2013 r. do 1 lipca 2014 r. Nie przedstawił zwolnienia lekarskiego jedynie na dzień 3 lutego 2014 r., w którym podjął obowiązki związane ze służbą polegające na stawieniu się w sądzie w charakterze świadka. I to, jego zdaniem, spowodowało przerwanie 12-miesięcznego okresu zaprzestania służby z powodu choroby. Jednak w ocenie WSA, do którego sprawa trafiła, nie można utożsamiać spełnienia przez świadka obowiązku wynikającego z przepisów o postępowaniu karnym z wykonywaniem czynności służbowych funkcjonariusza policji. Sam fakt, że policjant nie przedłożył na ten dzień zwolnienia lekarskiego o niezdolności do służby z powodu choroby, nie świadczy jeszcze o odzyskaniu tej zdolności. WSA stwierdził, że skoro funkcjonariusz po kilkumiesięcznej nieobecności w pracy nie przedłożył zwolnienia lekarskiego na jeden dzień, a następnie otrzymywał zwolnienia lekarskie dające łącznie okres 12 miesięcy, to nie można uznać, że ten dzień przerwał bieg terminu, o którym mowa w art. 41 ust. 2 pkt 7 uop. A NSA utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2008 r., I OSK 1021/07).

Do przerwania okresu, o którym mowa w art. 41 ust. 2 pkt 7 uop, nie dojdzie również w przypadku otrzymania przez funkcjonariusza zwolnienia lekarskiego na opiekę nad chorym dzieckiem czy innym członkiem rodziny, jeśli nie będzie ono poprzedzone jego zgłoszeniem się do służby i dopuszczeniem do niej przez przełożonego. Tak uznał NSA w wyroku z 19 czerwca 2013 r. (I OSK 1353/12). Według niego z treści art. 41 ust. 2 pkt 7 uop wynika, że w przepisie tym chodzi o nieprzerwany okres zaprzestania służby z powodu choroby, nie zaś o nieprzerwany okres korzystania przez policjanta ze zwolnień lekarskich. Nie można też – zdaniem NSA – utożsamiać zwolnień lekarskich, które funkcjonariusz otrzymuje z powodu własnej choroby, ze zwolnieniami wydawanymi z tytułu opieki przez policjanta nad członkiem jego rodziny.

Do przerwania okresu, o którym mowa w omawianym przepisie, mogłoby zatem dojść jedynie wówczas, gdyby policjant po zakończeniu własnych zwolnień lekarskich stawił się do służby i został dopuszczony do wykonywania czynności służbowych. Sam fakt otrzymania zwolnienia lekarskiego z tytułu opieki nad chorym członkiem rodziny, bez uprzedniego zgłoszenia się i dopuszczenia do służby, nie może zatem wywoływać takich konsekwencji.

Zwolnienie możliwe także później

Warto zauważyć, że z przepisu art. 41 ust. 2 pkt 7 uop nie wynika, aby warunkiem rozwiązania na tej podstawie stosunku służbowego była niezdolność policjanta do służby utrzymująca się aż do dnia podjęcia w tym zakresie decyzji. Oznacza to, że odzyskanie przez policjanta zdrowia po upływie 12 miesięcy choroby i powrót do pełnienia służby nie powodują wygaśnięcia prawa do rozwiązania stosunku służbowego z tym funkcjonariuszem. Wynika to z cytowanego już wyroku NSA z 19 czerwca 2013 r. (I OSK 1353/12).

W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA podkreślił, że gdyby w takich przypadkach ustawodawca zamierzał wykluczyć lub ograniczyć dopuszczalność zwolnienia policjanta ze służby, to niewątpliwie takie rozwiązania zawarłby w ustawie. Tak jak zrobił to w kodeksie pracy, gdzie w przypadku niezdolności do pracy wskutek choroby dał pracodawcy prawo do rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia (art. 53 § 1 k.p.), wyraźnie jednak zastrzegając, że takie rozwiązanie umowy nie może nastąpić po stawieniu się pracownika do pracy w związku z ustaniem przyczyny nieobecności (art. 53 § 3 k.p.).

Istotne jest też porównanie treści art. 41 ust. 2 pkt 7 z art. 41 ust. 2 pkt 9 uop. Zgodnie z tym ostatnim przepisem upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych umożliwia zwolnienie policjanta ze służby, ale tylko wtedy, gdy nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Oznacza to, że jeżeli ustały przyczyny zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych, to z policjantem nie można już rozwiązać stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 uop, nawet jeżeli uprzednio, przez co najmniej 12 miesięcy, był zawieszony w takich czynnościach. Podobnego rozwiązania nie przyjęto w podstawie zwolnienia ze służby określonej w art. 41 ust. 2 pkt 7 uop. Stan zaprzestania służby z powodu choroby nie musi się zatem utrzymywać aż do dnia podjęcia decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby.

Krótkie, ale częste absencje

Możliwość zastosowania przepisu art. 41 ust. 2 pkt 7 uop do zwolnienia funkcjonariusza wymaga, aby nie pełnił on służby nieprzerwanie przez 12 miesięcy. Wspomniana podstawa prawna nie będzie miała więc zastosowania w przypadku częstych nieobecności policjanta w służbie z powodu choroby przerywanych krótkimi okresami służby lub usprawiedliwionej nieobecności z innego tytułu, np. urlopu.

W takiej sytuacji organy policji nie są jednak pozbawione możliwości działania.

Swoistym lekarstwem na takie postępowanie policjanta jest art. 41 ust. 2 pkt 5 cytowanej ustawy stanowiący podstawę fakultatywnego zwolnienia ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby.

Oczywiście sam fakt korzystania przez policjanta ze zwolnień lekarskich, nawet częstych, nie przesądza jeszcze o konieczności rozwiązania z nim stosunku służbowego. Tu chodzi o sytuacje, gdy długotrwałe absencje chorobowe przerywane są tylko krótkimi okresami formalnej obecności funkcjonariusza w służbie. W sprawie, którą zajmował się WSA w Warszawie (wyrok z 31 stycznia 2012 r., II SA /Wa), policjant praktycznie przez trzy lata nie pełnił służby, przerywając okresy korzystania ze zwolnień lekarskich z powodu choroby innymi nieobecnościami, co zdaniem tego sądu świadczyć może o świadomym obchodzeniu przez niego art. 41 ust. 2 pkt 7 uop.

Przykład

Funkcjonariusz nie pełnił służby z powodu choroby od listopada 2009 r. do maja 2012 r., czyli korzystał ze zwolnień lekarskich łącznie przez 793 dni. W tym czasie otrzymywał zaświadczenia lekarskie od lekarzy różnych specjalności (internisty-reumatologa, neurologa, specjalisty chorób wewnętrznych, ortopedy-traumatologa, specjalisty medycyny rodzinnej). Policjant nie podejmował służby, mimo że Wojewódzka Komisja Lekarska MSWiA dwukrotnie uznawała go za zdolnego do służby. Okresy absencji chorobowej były przerywane jedynie urlopami wypoczynkowymi lub pojedynczymi dniami służby. W opisanym stanie faktycznym takie postępowanie funkcjonariusza można uznać za próbę obejścia przepisów prawa w celu uniknięcia skutków przewidzianych w art. 41 ust. 2 pkt 7 uop. Pozwala to na zwolnienie go na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 uop, czyli z uwagi na ważny interes służby (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2014 r., I OSK 798/13).

Warto dodać, że przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 uop wykorzystywano do zwolnień ze służby z powodu długotrwałej nieobecności policjanta spowodowanej chorobą jeszcze przed 1 stycznia 1999 r., czyli wprowadzeniem art. 41 ust. 2 pkt 7 do ustawy o policji. Ale i teraz wiele orzeczeń sądów administracyjnych uznaje za zgodne z prawem zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 uop z omawianych wyżej powodów. Ten utrwalony już kierunek orzecznictwa potwierdzają m.in. wyroki NSA z: 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12; 25 listopada 2009 r., I OSK 431/09; 29 września 2011 r., I OSK 445/11; 14 marca 2012 r., I OSK 1122/11, czy 13 grudnia 2012 r., I OSK 733/12, a także WSA w Warszawie z: 20 listopada 2012 r., II SA/We 1467/12, oraz 5 grudnia 2012 r., II SA/We 1215/12.

Sformułowanie wytrych

Ważny interes służby jest określeniem nieostrym i dlatego musi być skonkretyzowane w każdej indywidualnej sprawie dotyczącej danego policjanta. Podkreślił to NSA w wyroku z 28 listopada 2012 r. (I OSK 662/12). Każdorazowo w decyzji o zwolnieniu należy zatem ustalić, na czym ten interes polega i dlaczego postępowanie danej osoby go naruszyło.

Interes, ale nie każdy

Skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 uop może być uzasadnione np. w sytuacji opisanej w wyroku NSA z 15 marca 2013 r. (I OSK 1033/12). Funkcjonariusz, w którego sprawie zapadł cytowany wyrok, przez prawie trzy lata korzystał ze zwolnień lekarskich. Zdaniem NSA tak długotrwała absencja policjanta ma wpływ zarówno na organizację, jak i efektywność działania macierzystej jednostki policji. Przez te lata dotychczasowe czynności policjanta zobowiązani byli bowiem wykonywać pozostali funkcjonariusze wydziału, co musiało prowadzić do obciążania ich dodatkowymi zadaniami. Przy powszechnie znanej trudnej sytuacji kadrowej całej policji oraz specyfice zadań nałożonych na tę formację przedłużanie takiego stanu odbywałoby się z ewidentną szkodą dla służby.