Jak prawidłowo przygotować załączniki do projektu uchwały budżetowej

Mariusz ?Lachowski, Naczelnik Wydziału Tekstów Jednolitych i Analiz Techniki Prawodawczej Biura Legislacyjnego Kancelarii Sejmu

Rozpoczął się kolejny rok, co dla organów władzy państwowej, w tym i tych kierujących jednostkami samorządu terytorialnego, oznacza początek nowego roku budżetowego. Te z nich, które zdążyły uchwalić i ogłosić swoje uchwały budżetowe na rok 2014 mają komfort zarządzania finansami na podstawie tych uchwał. Te, które nie zdążyły uchwalić lub ogłosić swoich uchwał budżetowych, muszą się posłużyć projektem uchwały budżetowej. Nieuchwalenie uchwały budżetowej do 31 marca powoduje konieczność uchwalenia tzw. prowizorium budżetowego, czyli planu finansowego gminy na okres krótszy niż rok. To jednak sytuacje odosobnione. Pomocne i dyscyplinujące przy opracowywaniu i uchwalaniu uchwał budżetowych swą uchwały w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej, które zgodnie z art. 234 ustawy o finansach publicznych, mają za zadanie określić wymaganą szczegółowość projektu budżetu, terminy obowiązujące w toku prac nad projektem uchwały budżetowej oraz wymogi wobec uzasadnienia i materiały informacyjne, do przedłożenia przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego jej radzie wraz z projektem uchwały budżetowej.

Akty normatywne ustalające plan finansowy państwa czy jednostki samorządu terytorialnego to bodaj najtrudniejsze i najbardziej skomplikowane ustawy i uchwały charakteryzujące się dodatkowo stosunkowo krótkim, bo rocznym, okresem obowiązywania i periodycznością uchwalania (wydawania) przez właściwe organy. Ważną cechą tych aktów jest też ich dwuczęściowość.

Pierwsza część uchwały budżetowej to zawsze część normatywna, zwana budżetem, zawierająca postanowienia odnośnie do dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów gminy.

Część normatywna uchwały budżetowej art. 212 ust. 1 ustawy ?o finansach publicznych:

Uchwała budżetowa określa:

- ?łączną kwotę planowanych dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem dochodów bieżących i majątkowych;

- ?łączną kwotę planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych;

- ?kwotę planowanego deficytu albo planowanej nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego wraz ze źródłami pokrycia deficytu albo przeznaczenia nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

- ?łączną kwotę planowanych przychodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

- ?łączną kwotę planowanych rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

- ?limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90;

- ?kwotę wydatków przypadających do spłaty w danym roku budżetowym, zgodnie z zawartą umową, z tytułu poręczeń ?i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu ?terytorialnego;

- ?szczególne zasady wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym, wynikające z odrębnych ustaw;

- ?uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy;

- ?inne postanowienia, których obowiązek zamieszczenia w uchwale budżetowej wynika z postanowień organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

Art. 212 ust. 2 pozwala zawrzeć w uchwale budżetowej upoważnienie dla zarządu gminy do:

- ?zaciągania kredytów i pożyczek oraz emitowania papierów wartościowych,

- dokonywania określonych w art. 258 zmian w budżecie.

Druga część uchwały budżetowej to załączniki.

W załącznikach do uchwały budżetowej zgodnie z art. 214 ustawy o finansach publicznych zamieszcza się:

- ?zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

- ?plan dochodów rachunku dochodów jednostek, w tym ze spadków, zapisów i darowizn w postaci pieniężnej na rzecz jednostki budżetowej, a także z odszkodowań i wpłat za utracone lub uszkodzone mienie będące w zarządzie albo użytkowaniu jednostki budżetowej, oraz wydatków nimi finansowanych;

- ?plany przychodów i kosztów samorządowych zakładów budżetowych.

Pisząc o uchwałach budżetowych gmin w październiku zeszłego roku w pierwszym sygnalnym numerze dodatku „Administracja", zająłem się właśnie częścią normatywną tych uchwał i napotykanymi tam problemami ze stosowaniem Zasad Techniki Prawodawczej (ZTP). Wówczas analizowałem uchwałę budżetową gminy N. na rok 2013.

Dziś sięgnąłem do kilku uchwał budżetowych na rok 2014 i z satysfakcją odnotowuję znaczącą poprawę jakości techniczno-legislacyjnej tych uchwał.

Zdecydowana większość zawiera już w tytule określenie roku obowiązywania. Tylko w niektórych jednostki redakcyjne nie są użyte w odpowiedniej kolejności, a problem sprawia ciągłe zakańczanie punktów średnikami zamiast przecinków. Ten wymóg jest jednak szczególny, swoisty dla ZTP i w swej istocie odmienny od powszechnie stosowanej zasady pisowni znaków interpunkcyjnych, dlatego powszechne jego przyjęcie i stosowanie może jeszcze potrwać. Niemniej, choćby z tego powodu warto o średnikach na końcu punktów przypominać przy każdej okazji.

Dziś jednak chcę się skupić na drugiej części uchwały budżetowej obejmującej załączniki, czyli tabelaryczne ujęcie i uszczegółowienie części normatywnej oraz materiały informacyjne przewidziane wspomnianą wyżej uchwałą w sprawie trybu prac nad uchwałą budżetową.

Materiały informacyjne najczęściej mają formę opisową, przypominającą nieco uzasadnienie do uchwały. Ich obszerność i stopień szczegółowości jest różny, bo różnie są sformułowane wymagania zawarte w uchwałach w sprawie trybu prac nad uchwałą budżetową. Nie ma prawem określonych reguł nakazujących opracowywanie tych materiałów w określonej formie.

Podobnie jest, jeżeli chodzi o sposób przygotowania opracowań tabelarycznych. Tu jednak trzeba zwrócić uwagę na potrzebę takiego konstruowania tabel, by były one przejrzyste i czytelne.

W różnego rodzaju aktach normatywnych i prawnych stosuje się załączniki w postaci tabel. Analiza ich konstrukcji pozwala na podjęcie próby klasyfikacji opracowań tabelarycznych pod tym kątem.

Są zatem tabele jednostronicowe (krótkie), które zawierają stosunkowo niewiele informacji – w porównaniu do tabel wielostronicowych. Są tabele proste – składające się z dwóch do kilku kolumn i złożone, których kolumny podstawowe dzielą się na mniejsze kolumny z własnymi tytułami.

Tabele krótkie są najbardziej czytelne, gdyż odbiorca ma wgląd we wszystkie informacje na jednej stronie. Zarówno tytuł tabeli, informujący o tematyce i charakterze prezentowanych danych, jak i wiersz z tytułami kolumn i zawartość tabeli są widoczne na pierwszy rzut oka. W przypadku tego rodzaju tabel wystarczy zadbać o odpowiedni poziom przejrzystości poszczególnych komórek, np. tak, by tekst (lub dane liczbowe) nie był podany zbyt małą czcionką.

Inaczej jest w przypadku tabel wielostronicowych. Te mogą być konstruowane jako tabele zamknięte lub ciągłe (otwarte).

Zamknięte to takie, które na poszczególnych stronach kończą się linią zamykającą wszystkie kolumny. Tu jednak ważne jest, aby na każdej następnej stronie pierwszy wiersz tabeli zawierał albo numerację kolumn (zwłaszcza w przypadku tabel prostych) albo – sposób zalecany w przypadku tabel złożonych, skomplikowanych – powtórzenie wiersza z tytułami kolumn.

Dla lepszej czytelności tabeli dobrze jest poszczególne wiersze oddzielać liniami, przy czym linie wewnętrzne mogą być nieco cieńsze niż te stanowiące obramowanie tabeli i wiersza z tytułami kolumn.

Trzeba podkreślić, że wprowadzenie kolorów tła kolumn nie zawsze sprzyja czytelności tabeli, zwłaszcza gdy kolory te są zbyt nasycone. Z reguły w aktach prawnych, w tym w aktach prawa miejscowego, nie stosuje się wyróżnień barwnych w opracowaniach tabelarycznych.

Tabele wielostronicowe otwarte to kategoria, w której można przedstawić zarówno tabelę prostą, jak i złożoną. Najczęściej spotyka się je w sytuacjach, gdy poszczególne wiersze są wypełnione dużą ilością tekstu lub danych liczbowych, co powoduje, że rozpoczęty na jednej stronie wiersz ma swój ciąg dalszy na następnej albo nawet następnych stronach, albo gdy wiersze nie są od siebie oddzielone liniami poziomymi.

Jak widać, tak skonstruowana tabela w pewnych ?fragmentach traci cechy tabeli, a wygląda raczej jak niepowiązane ze sobą rzędy tekstu oddzielone pionowymi liniami, dlatego tabela zamknięta wydaje się być bardziej czytelna.

W przedstawionym przykładzie łatwo zauważyć, że budując tabelę w tej formie, należy bardzo uważać, żeby kontynuując wiersz na następnej stronie, prawidłowo pozamykać liniami te kolumny, które powinny być zamknięte, a pozostawić otwarte tylko te, których wiersze mają kontynuację. Mając do dyspozycji jako narzędzie zwykły, najpopularniejszy edytor tekstu, narażamy się jednak na ryzyko niemożności właściwego umieszczenia linii zamykających poszczególne kolumny, gdyż program ten niejednokrotnie nie pozwala na wykonanie takiej czynności. To zaś może powodować, że na jednej stronie kolumna będzie otwarta, a na kolejnej – zamknięta, co może mylić odbiorców.

Ostatni podział tabel wiąże się z kryterium liczby lub szerokości kolumn i obejmuje tabele pionowe i poziome.

Łatwiej przedstawić dużą ilość tekstu, nawet jeżeli zawarty jest w małej liczbie kolumn, w układzie poziomym, gdyż wówczas wiersze tabeli stają się relatywnie węższe.

Tak samo, gdy dane są umieszczone w licznych kolumnach, w pionie kolumny musiałyby być bardzo wąskie – orientacja pozioma tabeli pozwala na odpowiednie zwiększenie ich szerokości, co znacząco wpływa na czytelność i przejrzystość tabeli.

W dobie publikacji elektronicznej aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, warto pamiętać o tych adresatach prawa, którzy aby przeczytać, drukują je. W przypadku drukowania i ewentualnej oprawy aktów prawnych zawierających załączniki w postaci tabel poziomych, dla wygody czytelnika, ważny jest kierunek tabeli wyznaczany przez ulokowanie wiersza z tytułami kolumn. Wiersz ten po obróceniu strony do położenia pionowego powinien się znajdować wzdłuż lewego marginesu będącego grzbietem dokumentu.

W załącznikach tabelarycznych analizowanych uchwał budżetowych gmin napotkałem głównie tabele poziome i pionowe proste i złożone zamknięte. Prawdopodobnie to dlatego, że specyfika załączników do uchwały budżetowej polega na przedstawianiu głównie danych liczbowych obudowanych niewielką ilością tekstu. Korzystano przy tym zarówno z metody numerowania kolumn, jak i z powtarzania wiersza z tytułami kolumn. Obydwie metody – jak już powiedziałem – zalecam. Z jednym zastrzeżeniem: wybór jednej z nich powinien dotyczyć wszystkich załączników tabelarycznych w danej uchwale. Jednolitość jest bowiem istotną cechą właściwą dla aktów czytelnych i skonstruowanych z widoczną starannością.

Trzeba też zwrócić uwagę na rzecz wydawałoby się mało istotną, a jednak również mającą wpływ na czytelność części załącznikowej uchwały budżetowej, a mianowicie na sposób oznaczania załączników.

Przed pierwszym załącznikiem należy stosować formułę „Załączniki do uchwały XXX/YYY/2013 Rady Gminy W. z dnia ................... r." umieszczoną w górnym prawym rogu strony z wyrównaniem prawostronnym. Po tej formule w nowej linii należy podać oznaczenie pierwszego załącznika: „Załącznik nr 1" i kolejne oznaczenia w tej postaci przed każdym następnym załącznikiem. Unika się wtedy powtarzania przed każdym załącznikiem oznaczenia uchwały, organu ją wydającego i daty, co w tym momencie jest zbędne i niepotrzebnie zabiera kilka linii, które mogą być wykorzystane na przedstawienie większej nieco pierwszej strony załącznika-tabeli.

podstawa prawna: Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (DzU Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.)

podstawa prawna: Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DzU z 2013 r. poz. 594 i 645)

podstawa prawna: Rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z 20 lipca 2002 r. w sprawie „Zasad Techniki Prawodawczej" (DzU Nr 100, poz. 908)