Natura 2000 – unijna ochrona przyrody na koszt gmin

Obszary Natura 2000 często w potocznej opinii są traktowane jako hamulec rozwoju społeczno-gospodarczego, przede wszystkim z racji ograniczeń w inwestowaniu.

A jak wygląda rzeczywistość?

O tym dyskutowali uczestnicy  czwartkowej debaty w „Rzeczpospolitej": eksperci, urzędnicy, prawnicy, praktycy.

Debatę prowadził dr Maciej Nowak, kierownik Pracowni Ekonomiki Przestrzennej w Zachodniopomorskim Uniwersytecie Technologicznym w Szczecinie.

Maciej Nowak: Chciałbym, abyśmy w trakcie naszej debaty spróbowali ocenić Naturę 2000 z różnych perspektyw: ochrony przyrody, inwestycji publicznych i prywatnych, czy też   gmin . I pierwsze swoje pytanie skieruję przede wszystkim do prof. Pawła Mickiewicza. W jaki sposób Natura 2000 oddziałuje na prowadzenie inwestycji drogowych?

Problemy można przezwyciężyć

Prof. Paweł Mickiewicz, dyrektor Departamentu Środowiska Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad: To trudne pytanie. W zasadzie należałoby się zastanowić nad tym, czy to Natura 2000 oddziałuje na inwestycje, również drogowe, czy raczej to takie inwestycje oddziałują na Naturę. I od razu na nie odpowiadam. Nie ma takiej możliwości, aby inwestycje na przyrodę, również tę szczególnie chronioną, nie oddziaływały. Proszę bowiem zauważyć, że prawie 1/5 powierzchni kraju jest pokryta obszarami Natura 2000. Jeżeli doliczymy do tego inne obszary chronione, to okaże się, że zajmują one 1/3 powierzchni Polski. W konsekwencji takie przeorientowanie inwestycji, w szczególności drogowych, aby wszystkie te obszary zostały ominięte, jest po prostu niemożliwe. Ważne jest, że mamy regulacje prawne, które pozwalają nam realizować inwestycje drogowe z poszanowaniem dla środowiska. To oczywiście oznacza dodatkowe koszty, ale w realizowanych przez GDDKiA projektach wynoszą promil całkowitych wydatków na inwestycję.

Oczywiście dbałość o środowisko to nie jest tylko wymóg prawny. Dlatego z naszej strony w każdej sytuacji staramy się nasze inwestycje prowadzić tak, aby jej niekorzystne oddziaływanie na środowisko naturalne zminimalizować.

Tylko 4 proc. wniosków o zgodę na inwestycję w obszarach Natury 2000 dostaje odmowę

Ewa Makosz, dyrektor Biura Ochrony Środowiska PKP: Obszary Natura 2000 są lokalizowane w pobliżu linii kolejowych, albo nawet tak, że te linie je przecinają, można by  więc wnioskować, że inwestycje i obszary chronione ze sobą nie kolidują. Nic bardziej mylnego, o czym przekonujemy się w momencie przystępowania do modernizacji takich odcinków sieci. Wówczas PKP musi spełniać wszelkie wymogi, jakie są nakładane na inwestora budującego linie od zera. To na nasz koszt musimy wyposażać naszą inwestycję w urządzenia służące ochronie zwierząt, chociażby specjalne przejścia umożliwające im przechodzenie przez torowiska. To są dodatkowe koszty. Ale największym problemem jest, że ustawodawca, tworząc procedury, nie wziął pod uwagę realiów. Decyzja środowiskowa jest ważna cztery lata od momentu, gdy stała się ostateczna. Tymczasem przygotowanie inwestycji liniowej zajmuje często sześć – siedem lat. Dlatego apeluję do Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, do ustawodawcy o zrozumienie dla procesu inwestycyjnego.

Maciej Nowak: Jaki jest wpływ Natury 2000 na ochronę przyrody, jaka jest rola sieci w tym procesie?

Dr Michał Kiełsznia, generalny dyrektor ochrony środowiska: Mój przedmówca powiedział, że obszary chronione zajmują około 1/3 powierzchni naszego kraju. Powiem więcej: 100 proc. powierzchni Polski jest objęta ochroną przyrody. A to wynika wprost z konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju.

Natura 2000 to element transakcji wiązanej. Polska zobowiązała się do jej wprowadzenia, decydując się na członkostwo w Unii Europejskiej. Można nawet powiedzieć, że są to obszary, na których Polska zobowiązała się chronić określone gatunki zwierząt czy roślin w interesie Unii Europejskiej. Czy ta forma ochrony zdaje egzamin, tego na dzień dzisiejszy ocenić nie jesteśmy w stanie. To będzie możliwe dopiero za 10–15 lat. Teraz  możemy zaś ocenić jej filozofię, a ta ocena – przynajmniej w mojej ocenie – wypada pozytywnie. Przede wszystkim dlatego, że ta forma ochrony nie eliminuje z objętego nią obszaru dotychczasowej działalności człowieka i dotychczasowych funkcji terenu,   tworzy jedynie warunki sprzyjające zachowaniu istniejących walorów zasobów przyrodniczych.

Gminy, do tej pory bez skutku, dopominają się o rekompensaty za obszary chronione

Powszechna jest również opinia o negatywnym wpływie Natury 2000 na rozwój gmin. Uważam, że nie jest w pełni uzasadniony. Aby potwierdzić tę tezę, powiem tylko, że wskaźnik decyzji odmawiających realizacji wnioskowanych inwestycji na obszarach Natura 2000 nie przekracza 4 proc.

Chcę również zaznaczyć, że wszelkie opinie i uwagi zgłaszane do wyznaczanych obszarów są wnikliwie badane i uwzględniane, o ile nie sprowadzają się do krótkiego „nie zgadzam się".

Na barkach gmin

Maciej Nowak: Jesteśmy na etapie wdrażania Natury 2000, jako formy ochrony przyrody, a jednym z organów państwa, które te zadania realizują, są gminy. Stąd moje pytanie: jak samorządy oceniają tę formę ochrony przyrody?

Edward Trojanowski, sekretarz Związku Gmin Wiejskich RP: Oczywiście środowisko trzeba chronić. To nie ulega żadnej wątpliwości. Z punktu widzenia gmin chciałbym zwrócić uwagę na to, że poza środkami na realizacje pewnych inwestycji wodociągowych nie otrzymujemy praktycznie żadnych środków z tytułu wprowadzenia na naszych terenach różnych form ochrony przyrody. Dlatego też wszystkie korporacje samorządowe wniosły do Sejmu projekt ustawy, który dawałby możliwość dawania gminom wsparcia finansowego właśnie z tytułu ustanowienia obszarów chronionych. Natura 2000, ale także inne formy ochrony przyrody to przede wszystkim ograniczenia w inwestowaniu. A tam, gdzie takie inwestycje są dopuszczalne, ich koszt jest znacznie wyższy. Ten problem dotyczy zresztą wszelkich inwestycji, nie tylko publicznych, ale i prywatnych.

Tymczasem zarówno te gminy, które różnymi formami ochrony przyrody są objęte, jak i te, na których terenach takich obszarów nie ma, mają taki sam system dochodów. Tam zatem, gdzie obszary Natura 2000 występują, mamy z jednej strony ograniczone możliwości inwestycyjne, a z drugiej żadnej rekompensaty z tego tytułu.

Oczywiście mówi się o tym, że pewne środki otrzymują właściciele gruntów, w szczególności rolnicy. Ci za gospodarowanie ekstensywne na gruntach objętych obszarami Natura 2000 otrzymują wyższe dopłaty. Chciałem jednak zwrócić uwagę, że to w żaden sposób nie przekłada się na dochody gmin. Zwłaszcza jeżeli gospodarstwa zlokalizowane są na gruntach niskich klas bonitacyjnych, a przez to zwolnionych z podatku rolnego.

Niestety na problem rekompensat nie zwróciła uwagi ani Unia Europejska, ani nasze władze krajowe.

Proszę pamiętać, że brak możliwości rozwoju gminy oznacza jedno: ubytek mieszkańców. Chyba nikomu nie zależy, abyśmy mieli w Polsce wyludnione obszary świetnie chronionej przyrody i przeludnione miasta.

Beata Mularczyk, kierownik Referatu inwestycji, planowania przestrzennego i pozyskiwania środków  Urzędu Gminy Mrągowo: Do wypowiedzi pana Trojanowskiego chciałam dodać jeszcze problemy związane z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Ich opracowanie jest zadaniem gminy realizowanym na koszt samorządu. Tymczasem ustanowienie obszaru Natura 2000 wymusza na gminie konieczność dostosowania tego planu do wymogów ochrony ustanowionych dla tego obszaru. Mam pytanie: kto ma za to zapłacić: gmina? A może raczej za takie zmiany płacić powinien budżet centralny, skoro konieczność zmiany planów miejscowych wynika z  decyzji władz centralnych?

Nieprecyzyjne przepisy nie tylko trudno stosować. To także główne źródło korupcji.

Z tym tematem wiąże się również kwestia odszkodowań. Bo to do gminy w pierwszej kolejności zgłaszają się właściciele, gdy wartość ich nieruchomości – właśnie z powodu ustanowienia obszarów chronionych – spada.

Sprawa kolejna to fakt, że inwestor, mając do wyboru prowadzić inwestycję w gminie, w której są obszary chronionej przyrody, bądź w takiej, gdzie takich obszarów nie ma, częściej decyduje się na tę drugą. Również z tego względu, że procedury są zdecydowanie prostsze [red.: brak decyzji środowiskowych], a przez to mniej czasochłonne i tańsze.

Naruszenie prawa własności

Maciej Nowak: Faktycznie relacje między ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym  a przepisami o ochronie przyrody  czy innymi ustawami są trudne do rozwikłania i mogą stanowić utrudnienie w prowadzeniu działalności gospodarczej. Dlatego zwracam się do pana Andrzeja Bonarskiego o przedstawienie,  jak to wygląda z punktu widzenia przedsiębiorcy.

Andrzej Bonarski, rolnik-przedsiębiorca z gminy Mrągowo: Natura 2000 zjawiła się w Polsce deus ex machina w 2004 r. implementowana do naszego porządku prawnego – w moim rozumieniu – z naruszeniem konstytucji i ustaw. A to dlatego, że Natura 2000 ogranicza prawo do władania nieruchomością. Wówczas jednak nikt się nad tym nie zastanawiał. To był taki przyjazny szyld, za którym kryły się poważne problemy. Zresztą uważam, że nad ich rozwiązaniem prędzej czy później będzie się musiał pochylić Trybunał Konstytucyjny.

Proszę zwrócić uwagę, że obszary Natura 2000 w przeważającej części są zlokalizowane na obszarach znajdujących się w rękach prywatnych. A tymczasem nikt nie mówi o odszkodowaniach dla właścicieli. W mojej ocenie ich koszt może sięgnąć nawet 100 mld zł. Pytam więc kto za to zapłaci? Bo to, że rolnicy o te pieniądze się upomną, nie budzi moich wątpliwości. Zrobią to prędzej czy później, a na pewno wówczas, gdy okaże się, że Natura 2000 ogranicza ich rozwój.

Jeżeli zaś chodzi o sam proces inwestycyjny, to cóż, trudno cokolwiek realizować, gdy z jednej strony inwestor ma ważne miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które określone rodzaje działalności na danym terenie dopuszczają, a z drugiej Naturę 2000, która takiemu przedsięwzięciu się sprzeciwia.

Chcę również zwrócić uwagę na problem różnego rodzaju organizacji ekologicznych, które z wynajdywania gatunków chronionych, a następnie z ich ochrony doskonale żyją. Proszę to zestawić z możliwościami rolnika. Jak on ma wykazać, z czego opłacić eksperta, który udowodni, że na jego terenie taki chroniony gatunek nie występuje?

Na koniec chciałbym  jeszcze postawić pytanie filozoficzne: jak się ma natura do człowieka i człowiek do natury? Wydaje mi się, że w ostatnim czasie to przyroda traktowana jest priorytetowo, a o człowieku jakoś się zapomina.

Przepisy do zmiany

Maciej Nowak: Swoje kolejne pytanie chcę skierować do mecenasa Korpusińskiego. Jakie problemy w praktyce napotkał pan przy stosowaniu przepisów dotyczących Natury 2000?

Tomasz Korpusiński, radca prawny: Jakość przepisów pozostawia dużo do życzenia. Ustawa bardzo często posługuje się pojęciami niedookreślonymi, ocennymi. A  sformułowania takie jak „potencjalna możliwość" to przecież czysty bełkot. W konsekwencji specjaliści, którzy naukowo zajmują się tą problematyką, zwracają uwagę, że bez dokładnej znajomości orzecznictwa, i to Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, przepisy o Naturze 2000 trudno stosować.