Wskaźnik Aktywności Rozwojowej Samorządu WARS to cykliczne, ogłaszane co pół roku badanie ankietowe prowadzone przez zespół Katedrę Ekonomiki i Finansów Samorządu Terytorialnego SGH we współpracy z Centrum Przedsiębiorczości i Transferu Technologii SGH. Wskaźnik mierzy nastroje i przewidywania włodarzy w skali od -1 do 1 (gdzie 0 oznacza brak zmian sytuacji ekonomicznej jednostki) w sześciu obszarach: inwestycji, usług publicznych, zatrudnienia, opłat lokalnych, zadłużenia oraz dostępności środków na rozwój. Badanie prowadzone jest nieprzerwanie tą samą metodą od pierwszej edycji — opracowaną przez prof. Jacka Sieraka wspólnie z prof. Mirosławem Czekajem ze Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie (obecnie prezesem Banku Gospodarstwa Krajowego). Badanie prowadzone jest we wszystkich typach jednostek samorządu terytorialnego i obejmuje gminy wiejskie, gminy miejsko-wiejskie, gminy miejskie, powiaty, miasta na prawach powiatu oraz województwa samorządowe.
Odczyt 7. edycji wskaźnika, przedstawiony w lipcu 2026 r. wyniósł 0,178 – o 0,010 pkt mniej niż jesienią ubiegłego roku (0,188). Przez wszystkie siedem edycji jego wartość utrzymuje się w wąskim przedziale ok. 0,17–0,22. Rekordowa w tej edycji frekwencja, ponad 1100 odpowiedzi z różnych typów jednostek samorządu terytorialnego z całej Polski, pozwala na głębsze spojrzenie w kondycję polskiego samorządu.
Umiarkowany optymizm i dwie prędkości rozwoju
Wynik WARS świadczy o utrzymującym się umiarkowanym optymizmie przedstawicieli samorządów. Zaskakuje jednak, że poziom wskaźnika pozostaje niemal niezmienny mimo reformy systemu dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz poprawy ich bieżącej sytuacji finansowej. Dlaczego więc samorządy nie patrzą w przyszłość z większym optymizmem? Odpowiedź przynoszą wyniki badania. Nie chodzi o ocenę obecnej kondycji finansowej, lecz o rosnącą niepewność dotyczącą możliwości dalszego rozwoju. Włodarze wskazują na narastające wyzwania o charakterze strukturalnym – ograniczone możliwości finansowania inwestycji, wysokie koszty realizacji zadań publicznych, malejącą dostępność środków rozwojowych oraz nowe obowiązki związane z transformacją energetyczną, oświatą i bezpieczeństwem. To właśnie te czynniki sprawiają, że ostrożność w ocenie przyszłości przeważa nad poprawiającymi się wskaźnikami finansowymi.
Wyniki badania pokazują, że dla samorządów kluczowe znaczenie ma przewidywalność warunków prowadzenia polityki rozwojowej. Stabilny system finansów samorządowych jest niezbędny do planowania inwestycji i realizacji strategii wykraczających poza perspektywę jednego roku budżetowego. Jednocześnie z odpowiedzi respondentów wynika, że sama poprawa bieżącej sytuacji finansowej nie jest warunkiem wystarczającym dla wzrostu optymizmu. Coraz większe znaczenie mają bowiem możliwości finansowania rozwoju, dostęp do środków zewnętrznych oraz zdolność do sprostania rosnącym kosztom realizacji zadań publicznych.
7. edycja WARS ujawnia również wyraźne zróżnicowanie nastrojów pomiędzy poszczególnymi typami jednostek samorządu terytorialnego. Najwyższy poziom optymizmu deklarują miasta na prawach powiatu (0,228) oraz gminy miejskie (0,221), podczas gdy najniższe wartości wskaźnika odnotowano w województwach samorządowych (0,117) i powiatach (0,119). Gminy wiejskie osiągnęły wynik 0,166, pozostając poniżej średniej dla wszystkich JST (0,178). Oznacza to, że mniejsze jednostki samorządu w kolejnych edycjach badania coraz ostrożniej oceniają swoje perspektywy rozwojowe. W ich przypadku szczególnie silnie wybrzmiewają obawy związane z niekorzystnymi trendami demograficznymi, rosnącymi kosztami świadczenia usług publicznych, ograniczonym potencjałem inwestycyjnym oraz malejącą dostępnością środków wspierających rozwój. Jeszcze kilka lat temu gminy wiejskie należały do najbardziej optymistycznych uczestników badania. Dziś znacznie ostrożniej oceniają swoje perspektywy rozwojowe.
Co składa się na perspektywy rozwojowe samorządów?
Mechanizmy tego zróżnicowania dobrze widać w poszczególnych komponentach wskaźnika WARS. Choć inwestycje pozostają jednym z głównych priorytetów samorządów, respondenci coraz ostrożniej oceniają możliwości zwiększania ich skali w najbliższych miesiącach. Nie wynika to z braku potrzeb inwestycyjnych, lecz z rosnących kosztów realizacji przedsięwzięć oraz niepewności dotyczącej dostępności środków zewnętrznych, które – obok finansów i budżetu – zostały wskazane jako jedno z najważniejszych wyzwań rozwojowych.
Najwyższe wartości wskaźnika dotyczą oczekiwań związanych z utrzymaniem lub poprawą zakresu i jakości usług publicznych. Jednocześnie samorządowcy podkreślają, że realizacja tych zadań będzie odbywać się przy rosnących kosztach bieżących, zwłaszcza w obszarze oświaty, infrastruktury komunalnej, transformacji energetycznej oraz nowych obowiązków związanych z ochroną ludności i bezpieczeństwem. Presja wydatkowa znajduje odzwierciedlenie w wysokich wartościach wskaźnika dotyczącego zmian opłat lokalnych, co oznacza, że wiele samorządów przewiduje konieczność dalszego dostosowywania stawek podatków, opłat i taryf do rosnących kosztów wykonywania zadań publicznych.
Jednocześnie utrzymująca się ujemna wartość komponentu dotyczącego zadłużenia wskazuje, że jednostki samorządu terytorialnego nie planują istotnego zwiększania poziomu zobowiązań. Tę ostrożność można interpretować jako przejaw odpowiedzialnego zarządzania finansami, ale także jako efekt niepewności co do przyszłych dochodów i kosztów. W dłuższej perspektywie zbyt zachowawcza polityka finansowa może jednak ograniczać zdolność samorządów do finansowania inwestycji i wykorzystywania pojawiających się szans rozwojowych.
Coraz ostrożniejsze są także oczekiwania dotyczące środków na rozwój. Optymizm, który towarzyszył uruchomieniu Krajowego Planu Odbudowy, wyraźnie już osłabł. Dziś województwa samorządowe i gminy wiejskie najniżej oceniają swoje szanse na pozyskanie dodatkowego finansowania. To sygnał, że samorządy przestają postrzegać środki zewnętrzne jako pewny fundament rozwoju. W nadchodzących latach o możliwościach inwestycyjnych coraz częściej będą decydować własny potencjał finansowy i zdolność do wygospodarowania środków na wkład własny. Dla mniejszych samorządów, których baza dochodowa jest ograniczona, oznacza to ryzyko stopniowego osłabienia aktywności inwestycyjnej i dalszego zwiększania dystansu rozwojowego wobec większych ośrodków.
Wyzwania, które stają się chronicznym problemem
Drugim filarem badania było pytanie o trzy najważniejsze wyzwania dla własnego samorządu i dla całej gospodarki w perspektywie najbliższych 12 miesięcy. W porównaniu z poprzednią edycją zmian jest niewiele, co samo w sobie jest istotnym wnioskiem z badania. Część problemów ma charakter już nie sezonowy, lecz systemowy. Są niezaadresowane wyzwania, które trapią samorządy i gospodarkę od lat.
Na czele listy wyzwań dla samorządów znalazła się kategoria inwestycje i infrastruktura. To różnego rodzaju wyzwania od dokończenia rozpoczętych przedsięwzięć po modernizację służącej od dekad infrastruktury. Tuż za nimi uplasowały się finanse i budżet. Włodarze wprost mówią o trudnościach ze zbilansowaniem budżetów przy rosnących wydatkach bieżących, o utrzymaniu płynności, ograniczonej nadwyżce operacyjnej i niestabilnych dochodach własnych. To w przypadku wielu podmiotów realne ograniczenie zdolności inwestycyjnych i rozwojowych. Ograniczenie to jest w zasadniczym stopniu spowodowane kolejnym najczęściej wskazywanym wyzwaniem, a więc rosnącymi kosztami bieżącymi, zwłaszcza energii.
Jednym z najbardziej dotkliwych i trwałych wyzwań pozostaje finansowanie oświaty. W 7. edycji WARS oświata i edukacja znalazły się na trzecim miejscu wśród najważniejszych problemów wskazywanych przez samorządy. Respondenci zwracają uwagę, że niż demograficzny wymusza reorganizację sieci szkół, podczas gdy równocześnie rosną wynagrodzenia nauczycieli, koszty utrzymania placówek oraz oczekiwania dotyczące jakości usług edukacyjnych. W wielu gminach wydatki na oświatę stanowią już ponad połowę wszystkich wydatków bieżących, a w części z nich zbliżają się do połowy całego budżetu. Oznacza to, że każda kolejna podwyżka kosztów edukacji ogranicza środki, które mogłyby zostać przeznaczone na inwestycje, infrastrukturę czy inne usługi publiczne. Nieprzypadkowo więc uczestnicy badania wskazują niedofinansowanie zadań oświatowych jako jeden z najpoważniejszych czynników ograniczających możliwości rozwojowe samorządów.
Nowym, zyskującym na znaczeniu wyzwaniem jest obrona cywilna i bezpieczeństwo. Samorządy wskazują na nowe zadania wynikających z ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej, takie jak: budowa infrastruktury schronowej i zabezpieczenie infrastruktury krytycznej. Przykładem wyzwań przed jakimi stają samorządy jest obowiązek wynikający z nowelizacji ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej z 29 maja, która nakłada na samorządy obowiązek określania pojemności i kategorii odporności budowli ochronnych w nowo powstających budynkach użyteczności publicznej. Na podjęcie decyzji mają zaledwie 45 dni. Samorządy nie prowadziły analiz potrzeb w tym zakresie i bez przygotowanych wcześniej planów stoją przed wyzwaniem podejmowania decyzji „w ciemno”, co otwiera drogę do skutecznego podważania tychże przez inwestorów.
Włodarze pytani o wyzwania dla całej gospodarki, zazwyczaj przenoszą lokalne problemy na poziom krajowy. Na pierwszy plan wysuwają się zatem demografia i rynek pracy, a więc obawa o kontynuację wzrostu gospodarczego w obliczu niedoboru pracowników. Kluczowym wyzwaniem w oczach samorządowców dla polskiego modelu rozwojowego jest kwestia źródeł energii i transformacji energetycznej. To, co na poziomie lokalnym odczuwane jest w zwiększonych rachunkach za energię, na poziomie gospodarki jest kluczową barierą dalszej konkurencyjności i wzrostu. Ze względu na wyzwania międzynarodowe oraz sytuację za naszą wschodnią granicą, mocniej niż w poprzednich edycjach badania wybrzmiewały wyzwania związane z obronnością i bezpieczeństwem. Samorządowcy zauważają potrzebę zwiększonych nakładów na zbrojenia. Jednak rosnące wydatki zbrojeniowe są postrzegane jednocześnie jako szansa i jako ryzyko ograniczenia zasobów na pozostałe obszary funkcjonowania finansów publicznych.
Nie kryzys, ale granica możliwości
Jaki obraz wyłania się z 7. edycji Wskaźnika Aktywności Rozwojowej Samorządu (WARS)? Nie można powiedzieć, że polskie samorządy są w kryzysie, ale wiele z nich, zwłaszcza te o słabszej bazie ekonomicznej i trudniejszej sytuacji społeczno-gospodarczej, funkcjonuje na granicy swoich możliwości rozwojowych. Utrzymujący się dodatni poziom wskaźnika świadczy o umiarkowanym optymizmie włodarzy, jednak jego stabilna wartość od kilku edycji pokazuje, że poprawa bieżącej sytuacji finansowej nie przekłada się na większą pewność co do perspektyw rozwoju.
Samorządy coraz wyraźniej sygnalizują potrzebę stabilnych i przewidywalnych warunków prowadzenia polityki rozwojowej. Nie oczekują jedynie kolejnych programów wsparcia, lecz przede wszystkim systemu finansów publicznych, który pozwoli planować inwestycje i realizować zadania w perspektywie wieloletniej. Wyniki badania wskazują również, że wyzwania rozwojowe stają się coraz bardziej zróżnicowane. Inaczej postrzegają je duże miasta, a inaczej mniejsze gminy i powiaty.
Dlatego potrzebna jest nie tylko dalsza ewolucja systemu finansów samorządowych, ale także szersza debata nad zakresem zadań jednostek samorządu terytorialnego, zasadami ich finansowania oraz sposobem prowadzenia polityki rozwoju lokalnego. Coraz wyraźniej widać, że jednolite rozwiązania nie odpowiadają zróżnicowanym potrzebom poszczególnych typów JST. Szczególnego wsparcia wymagają mniejsze jednostki, które najsilniej odczuwają skutki zmian demograficznych, ograniczonego potencjału dochodowego oraz rosnących kosztów realizacji zadań publicznych.
7. edycja WARS niesie jednak również pozytywny przekaz. Samorządy nie rezygnują z ambicji rozwojowych i nadal chcą inwestować oraz podnosić jakość usług publicznych. Ich umiarkowany optymizm nie wynika z braku aspiracji, lecz z realistycznej oceny warunków, w jakich przyjdzie im funkcjonować. To ważny sygnał zarówno dla administracji rządowej, jak i dla ustawodawcy.
dr hab. Jacek Sierak, prof. SGH Kierownik Katedry Ekonomiki i Finansów Samorządu Terytorialnego; twórca badania WARS
dr Kamil Flig Katedra Ekonomiki i Finansów Samorządu Terytorialnego oraz Centrum Przedsiębiorczości i Transferu Technologii, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie; współautor badania WARS
Materiał Partnera