Samo ustalenie, że na nieruchomości znajduje się droga gruntowa nie przesądza jeszcze o kwalifikacji tej drogi jako obiektu budowlanego albo też jedynie jako fragmentu powierzchni ziemi (działki). Utwardzenie drogi gruntowej (np. gruzem, płytami betonowymi, tłuczniem, żużlem, żwirem, itp.) w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc obiekt liniowy stanowiący drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Tym samym zmiana nawierzchni na wcześniej istniejącej drodze w granicach pasa drogowego stanowić będzie jej przebudowę podlegającą obowiązkowi zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Natomiast ustalenie, że dopiero wskutek wykonania robót budowlanych doszło do utwardzenia działki skutkuje kwalifikacją tych robót jako budowy drogi podlegającą obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 października 2016 r. (II OSK 3370/14), w którym oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 września 2014 r. (II SA/Gd 387/14).
Bez zagrożenia dla ludzi i mienia
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Będąca inwestorem gmina wykonała roboty budowlane polegające na utwardzeniu drogi gruntowej masą bitumiczną na odcinku 170m i szerokości 3,5m. Działka, na której znajdowała się droga gruntowa oznaczona jest w ewidencji gruntów jako „dr" (droga). Stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu gminy. Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka ta stanowi drogę wewnętrzną dla „ustalonego podziału parcelacyjnego". Gmina złożyła do starosty zgłoszenie wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie drogi gruntowej poprzez jej utwardzenie masą bitumiczną. Gmina wykonała tę inwestycję, pomimo złożenia przez starostę sprzeciwu od wspomnianego zgłoszenia.
Postępowanie w sprawie zgodności z prawem inwestycji gminy wszczął powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (PINB). W rezultacie tego postępowania wydał on decyzję stwierdzającą brak podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ uznał, że wykonane roboty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, nie stwarzają zagrożenia dla ludzi i mienia, a także poprawiły bezpieczeństwo na działce.
Niewłaściwa podstawa prawna
W wyniku złożonego odwołania od decyzji PINB, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem WINB wykonane przez gminę roboty budowlane stanowiły budowę (w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) i doprowadziły do powstania obiektu budowlanego. W konsekwencji, ich wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Co za tym idzie, PINB powinien był prowadzić tzw. postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 Prawa budowlanego.
Skargę na decyzję WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (WSA) złożyła gmina. Jej zdaniem przed wykonaniem robót budowlanych droga gruntowa stanowiła budowlę, a zatem obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Co za tym idzie, roboty polegające na utwardzeniu wcześniej istniejącej drogi stanowiły jej przebudowę, która podlegała obowiązkowi zgłoszenia (a nie uzyskania pozwolenia na budowę). W konsekwencji gmina zakwestionowała stanowisko WINB, że prawidłową podstawą prawną postępowania legalizacyjnego powinien być art. 48 Prawa budowlanego.
