Kary dla przedsiębiorców za spóźnione wykonanie obowiązku

Prezydent miasta ustalił przedsiębiorcy Andrzejowi A. dodatkową opłatę roczną z tytułu niedotrzymania terminu wybudowania drogi i hotelu. Wyniosła ona 10 proc. jej wartości, czyli 48.738 zł. Przeciwko temu zaprotestował Andrzej A. Bronił się, że budowa drogi nie ma sensu, ponieważ nie ruszył jeszcze z budową hotelu. Zniszczyłby ją ciężki sprzęt. Następnie odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku.

Umów trzeba dotrzymywać

Prezydent stwierdził, że nieruchomość została oddana bezprzetargowo w użytkowanie wieczyste do 2 marca 2098 r. Andrzej A. miał na niej wybudować „układ drogowy", czyli drogę do hotelu z garażem podziemnym. Miała być jedynym dojazdem do nieruchomości komunalnej. Zobowiązano Andrzeja A. do uzyskania pozwolenia na budowę budynku hotelu oraz „układu drogowego". Pozwolenie takie otrzymał. Hotelu ani drogi jednak w ustalonym terminie nie wybudował. Prezydent nie miał wyjścia i nałożył dodatkową opłatę.

SKO uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Jego zdaniem prezydent nie wyjaśnił, co rozumieć pod pojęciem „układu drogowego".

Prezydent zajmując się sprawą ponownie przeprowadził wizję lokalną nieruchomości i ustalił, że znajduje się na niej tymczasowa droga z płyt betonowych, która jest w złym stanie technicznym. Nie było hotelu. Następnie ponownie nałożył na Andrzeja A. dodatkową roczną opłatę.

Tylko zużyte płyty betonowe

SKO, do którego po raz drugi odwołał się Andrzej A., tym razem utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uznało, że prezydent miasta miał podstawy do ustalenia dodatkowej opłaty. Sam użytkownik – podkreślił SKO – nie zaprzecza, że zrealizowany dojazd jest tymczasowy, a nie docelowy.

Kolegium wskazało, że z treści § 6 umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste wyraźnie wynika zobowiązanie użytkownika do wybudowania drogi w terminie do 31 grudnia 2013 r.

Wprawdzie Andrzej A. złożył wniosek o przedłużenie terminu do 31 grudnia 2017 r., ale prezydent miasta nie rozpatrzył go pozytywnie.

Kolegium wskazało, że art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uzależnia ustalenia dodatkowej opłaty od braku, czy stopnia zawinienia użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu zabudowy, czy jakichkolwiek innych okoliczności związanych z niedotrzymaniem terminu zagospodarowania nieruchomości. W związku z tym, dodatkowa opłata roczna stanowi konsekwencję bezskutecznego upływu terminu do zagospodarowania nieruchomości, z którą to konsekwencją użytkownik powinien się liczyć.

Andrzej A. postanowił się bronić i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Zarzucił naruszenie art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez naliczenie opłaty dodatkowej, mimo braku przesłanek określonych w umowie o ustanowienie użytkowania wieczystego. Zarzucił przekroczenie granicy tzw. uznania administracyjnego, bez oceny całokształtu okoliczności oraz uwzględnienia słusznego interesu strony, celowości i ekonomiki.

Zdaniem Andrzeja A. wykonanie układu drogowego w zakresie „obsługującym" projektowany budynek hotelu jest związane z jego inwestycją. Wywiązał się z obowiązków zapewnienia dojazdu do nieruchomości gminnej i utrzymuje go w stanie pozwalającym na ruch pojazdów, w tym ciężarowych, mimo, że nieruchomość jest opuszczona i nieużytkowana.

WSA w Gdańsku uchylił decyzję. Przypomniał, że art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje, że w przypadku niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Przepis ten wprowadza więc sankcję za niedotrzymanie terminów zagospodarowania nieruchomości, które zostały wyznaczone w umowie o oddaniu nieruchomości w użytkowanie. Dotyczy jednocześnie sytuacji, gdy użytkownik wieczysty nie zagospodarował nieruchomości w terminie i nie złożył wniosku o jego przedłużenie albo – jak to miało miejsce w analizowanej sytuacji, gdy użytkownik złożył wniosek o przedłużenie terminu, ale spotkał się z odmową.

Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że właściwy organ nie ma obowiązku zastosowania opłat dodatkowych, gdyż ze sformułowania ustawowego wynika, że opłaty te „mogą być ustalone", więc ich zastosowanie ma charakter uznania administracyjnego. Uznaniowość tej sankcji i brak odesłania do postępowania przed sądem powszechnym w przypadku kwestionowania tej kary wyklucza przyjęcie jej cywilnoprawnego charakteru.

Zdaniem WSA fakt, że wydana decyzja ma charakter uznaniowy, ma istotne znaczenie. Podlega ona kontroli sądu administracyjnego w ograniczonym zakresie. Nie może on poddawać ocenie, czy dokonany przez organ wybór jest słuszny. Zatem sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej. Takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracyjnych.

Decyzja uznaniowa w pełnym zakresie podlega badaniu, co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi i ocenie czy organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski mają swoje uzasadnienie w materiale dowodowym oraz, czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne.

Zawiodło kolegium

Z akt sprawy wynika, że działka oddana w użytkowanie wieczyste jest pusta. Nie ma ani hotelu, ani drogi. Ale zanim spór trafił do WSA sporo się zmieniło.

Jak wynika ze skargi i dołączonego do niej protokołu wizji strona skarżąca wywiązała się z obowiązku zapewnienia dojazdu do nieruchomości gminnej, gdyż wybudowała drogę w technologii kostki brukowej. Teren został uporządkowany i ogrodzony, zdjęta została tymczasowa nawierzchnia z płyt betonowych. Według WSA oznacza to, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję nie ustaliło w sposób wyczerpujący stanu faktycznego zagospodarowania działek, w szczególności nie zbadało, czy zmienił się stan faktyczny.

Według WSA, gdy od wydania decyzji przez prezydenta miasta do orzekania przez SKO upłynął prawie rok, obowiązkiem organu odwoławczego, było sprawdzenie aktualnego stanu faktycznego, czyli realizacji przez stronę skarżącą obowiązków wynikających z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. SKO w tej sprawie nic nie uczynił.