Dodatkowe opłaty nakładane na wspólnoty przez gminy dopuszczalne tylko za zgodą mieszkańców

W skład dochodów gminy, oprócz środków z podatków i opłat, dotacji oraz subwencji, wchodzą też wpływy pochodzące z samoopodatkowania się mieszkańców danej wspólnoty. Taką wolę mogą oni wyrazić wyłącznie w drodze referendum gminnego. Samoopodatkowanie jest rzadko stosowanym instrumentem pozyskiwania środków finansowych przez gminy. W praktyce najczęściej mieszkańcy dobrowolnie wspierają gospodarkę odpadami, doposażenie szpitali, remont lub budowę szkoły.

Brak cech podatku

Jak wskazał NSA w uchwale z 22 stycznia 1996 r. (sygn. akt VI SA 25/95) przez samoopodatkowanie należy rozumieć gromadzenie przez organy samorządu terytorialnego środków pieniężnych na ważne dla lokalnej społeczności cele publiczne. Oznacza to zobowiązanie się mieszkańców gminy w drodze referendum gminnego do przekazywania organom gminy określonych wpłat na cele publiczne ważne dla mieszkańców gminy. Jednocześnie NSA wskazał, że samoopodatkowanie nie nie ma cech podatku. Ta danina ma charakter świadczenia przymusowego i jest jednostronnym aktem władzy.

Zdaniem NSA podatek nie jest nakładany na podstawie porozumienia (umowy). Wyłącza to w sposób oczywisty swobodę woli stron, tak charakterystyczną dla stosunków cywilnoprawnych. Nieekwiwalentność jest kolejną cechą podatku. Jego zapłata nie uzasadnia żadnego roszczenia o jakiekolwiek świadczenie ze strony państwa na rzecz podatnika. Obowiązek ponoszenia tych obciążeń jest bezwarunkowy. Nie stanowi ekwiwalentu za szczególną usługę. Podatnik nie może odmówić zapłaty podatku, nie może kwestionować jego wysokości, powołując się na argument, że nie korzysta on z finansowanych w ten sposób wydatków publicznych.

Jak podkreślił NSA w wypadku samoopodatkowania trudno mówić o przymusie czy też o jednostronnym ustalaniu w ścisłym znaczeniu tych terminów. O wprowadzeniu samoopodatkowania przesądza wola mieszkańców, a nie wykonywanie władczych kompetencji przez organy państwa. Co więcej, instytucja ta w obecnej postaci jest pozbawiona jakiejkolwiek sankcji prawnej.

W kolejnej uchwale z 13 października 1997 r. (sygn. akt: FPK 15/97) NSA stwierdził, że samoopodatkowanie na skutek rozstrzygającego wyniku referendum gminnego nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), wprowadzającej podatek.

W drodze analogii

W praktyce może powstać wątpliwość, czy do samoopodatkowania można stosować przepisy ordynacji podatkowej dotyczące zobowiązań podatkowych. Jest bowiem istotne, w jakim momencie obowiązek świadczenia określonego przez referendum się przedawnia, jak również, czy może ono zostać rozłożone na raty bądź umorzone. Uznaje się, że ordynacja podatkowa może być stosowana w drodze analogii.

Ważne

Samoopodatkowanie nie może mieć charakteru stałego dochodu gmin. Zrealizowanie zadania, na którego finansowanie pozyskiwano środki za pomocą tej instytucji, jest równoznaczne z wygaśnięciem tej formy dochodów gmin.

Tylko mieszkańcy gminy

Podmiotem samoopodatkowania mogą być wyłącznie mieszkańcy gminy, gdyż tylko oni mogą brać udział w referendum gminnym, w którego wyniku przyjmują na siebie obowiązek przekazywania ustalonych wpłat na cele publiczne. A zatem obowiązek świadczeń pieniężnych na cele publiczne nie dotyczy osób niewchodzących w skład danej wspólnoty lokalnej. Z istoty tej instytucji wynika wprost, że podmiotami, na których będzie ciążył ten obowiązek, nie mogą być osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, spółki prawa cywilnego.

Pogląd ten potwierdza wyrok Sądu Antymonopolowego z 19 czerwca 1996 r. (XVII Amr 24/96) w którym stwierdził, że w świetle ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawy o referendum gminnym samoopodatkowanie odnosi się tylko do mieszkańców, a nie podmiotów gospodarczych. Brak więc uzasadnienia, aby w tym trybie nakładać dodatkowe obciążenia na podmioty gospodarcze niebędące uczestnikami referendum.

Referendum lokalne

Z art. 54 ust. 2 u.s.g. wynika, że samoopodatkowanie może nastąpić wyłącznie w drodze referendum gminnego, o którym mowa w art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (dalej: u.r.l.). Jest to jedyny przewidziany przepisami prawa i obligatoryjny sposób rozstrzygania w tej sprawie (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z 23 lipca 2014 r., znak: NK-II.4131.155.2014.ACH). Wynik tego referendum jest rozstrzygający, jeżeli za samoopodatkowaniem oddano co najmniej 2/3 ważnych głosów.

Ustalenie zasad

Zgodnie z art. 9 ust. 3 u.r.l. w przypadku gdy przedmiotem referendum gminnego jest samoopodatkowanie się mieszkańców na cele publiczne, uchwała rady gminy wskazuje również cel lub cele oraz jego zasady. Konieczne jest więc określenie przeznaczenia zgromadzonych w ten sposób środków pieniężnych. Należy również ustalić sposób poboru środków od mieszkańców danej wspólnoty.