Rz: Domniemanie kompetencji gminy to od lat przedmiot sporu między organami nadzoru a jednostką samorządową. Czy to wina prawa czy nieumiejętne jego stosowanie przez gminę?
Andrzej Tokarski: Problem zgłosiła ostatnio strona samorządowa w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu. Orzecznictwo, czy to wojewody, Regionalnych Izb Obrachunkowych czy sądów administracyjnych, bywa rozbieżne w tego samego rodzaju sprawach. Prawo stara się rozstrzygnąć bardzo szczegółowo sytuacje, ale życie gminy jest bogatsze od regulacji. Czym zatem powinniśmy się kierować? Przywołam przepisy Konstytucji RP. Jej art. 7 mówi, że organy władzy działają na podstawie i w granicach prawa. Wiele organów, orzekając, interpretuje przepisy kompetencyjne literalnie, co oznacza, że jeśli nie można wskazać konkretnego przepisu, nie można podjąć uchwały czy zarządzenia w danej dziedzinie. Następne dwa – art. 163 i 164 – wskazują gminę jako podstawową jednostkę samorządu terytorialnego, która wykonuje wszystkie zadania niezastrzeżone dla innych szczebli samorządowych. Kolejne przepisy należą do Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (EKSL), tworzą naturalny podział kompetencji w administracji publicznej, czyli wszystko, co najbliżej społeczeństwa, wykonuje gmina, chyba że te zadania są zastrzeżone dla innych szczebli samorządu. Ale mamy przepis, że jeśli czegoś nie ma w przepisach, to nie można się tym zajmować. Czy rzeczywiście? W Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim stosujemy art. 8 EKSL, który mówi m.in., że kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między interwencją a interesem, który ma chronić. Jeśli więc dane działanie okazuje się nieefektywne, to organy powinny reagować. „Rozjeżdżanie się" orzecznictwa organów nadzorczych następuje właśnie wtedy, gdy gminy podejmują uchwały, dla których nie ma delegacji ustawowych. Na spotkaniu zespołu ds. ustrojowych KWRiST mówiłem, że powinniśmy częściej korzystać z wykładni celowościowej, a nie literalnej, bo traktuje ona prawo dosłownie.
Na czym polega zasada celowości?
Pozwala ocenić, czy przedmiot uchwały służy celowi, jakiemu podstawa prawna została poświęcona. Jeśli tak, to nawet gdy uchwała nie do końca jest zgodna z literą prawa, należy ją uszanować. Wiadomo np., że radny nie powinien wykorzystywać stanowiska do własnej korzyści w działalności gospodarczej na terenie swojej gminy. Otóż pewien radny, przedsiębiorca w swojej gminie, został prezesem lokalnego klubu sportowego. Nie pobiera wynagrodzenia. Gdy jednak organizuje mecze, korzysta z lokalnego stadionu sportowego i sprzedaje bilety. Zostało to potraktowane jako działalność gospodarcza z wykorzystaniem mienia gminy. Uchylono mu mandat. Czy taki cel miała ustawa antykorupcyjna? Nie został on spełniony, a radnego pozbawiono mandatu.
A czy może zaistnieć sytuacja odwrotna? W pewnej gminie GDDKiA zaplanowała remont odcinka drogi krajowej. Gmina zgłosiła przy okazji potrzebę remontu zatoczki, chodników i wiaty, a GDDKiA odpowiedziała, że nie ma pieniędzy na dodatkowe prace. Gmina postanowiła wtedy dołożyć środki. RIO zaprotestowało, twierdząc, że gmina nie może wydawać pieniędzy na zadanie rządowe. Czy o to chodziło ustawodawcy? Gmina powinna mieć prawo przeznaczyć te środki na swoje cele. Podchodząc do tego literalnie, należy stwierdzić nieważność takiej uchwały. Dlatego namawiam inne organy nadzorcze, aby nie bały się stosować zasady celowości. To może przywrócić zaufanie społeczeństwa do organów władzy. Ludzie będą wtedy wiedzieli, po co prawo zostało ustanowione. Zdarza się, że obie wykładnie: literalna i celowościowa, pokrywają się, ale w razie rozbieżności powinna decydować wykładnia celu.
