Mieszkańcy mają prawo nie tylko do udziału w sesjach rady gminy

Tryb udzielania informacji o działalności organów władzy publicznej określa ustawa o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.i.p.). Zgodnie z nią – informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Prawo to obejmuje m.in. uprawnienia dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Organy te są zobowiązane zapewnić lokalowe lub techniczne środki umożliwiające wykonywanie wskazanego wyżej uprawnienia (art. 18 ust. 3 u.i.p.). W miarę potrzeby zapewnia się transmisję audiowizualną lub teleinformatyczną z ich posiedzeń. Wskazane wyżej organy sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady (art. 19 u.i.p.).

Ważne

Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Jawność w gminie

Zgodnie z art. 11b ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) działalność organów gminy jest jawna, a ograniczenia jawności mogą wynikać tylko z ustaw. Jawność ta obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy.

Zasada jawności życia publicznego nie może być rozumiana wąsko jako jawność obrad rady gminy, lecz szeroko jako jawność również głosowań przy podejmowaniu uchwał (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 30 marca 2011 r., sygn. II SA/Go 105/11). Również obrady komisji (w tym komisji rewizyjnej) są jawne, w związku z czym w tych obradach mogą uczestniczyć także osoby spoza składu komisji, nawet niebędące mieszkańcami gminy, oczywiście bez prawa głosowania (wyrok WSA w Łodzi z 8 maja 2014 r., sygn. I SA/Łd 6/14).

Pojęcie: wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, użyte w art. 11b u.s.g., należy interpretować nie tylko jako możliwość bycia obecnym podczas obrad rady gminy czy posiedzeń jej komisji, ale także w kontekście art. 61 ust. 2 konstytucji jako prawo obywatela do rejestracji dźwięku lub obrazu z obrad rady gminy i posiedzeń jej komisji (wyrok WSA w Łodzi z 9 lipca 2008 r., sygn. II SA/Łd 89/08). Nagranie z posiedzenia sesji rady jest materiałem odzwierciedlającym przebieg tej sesji i dokonanych czynności rady, a zatem świadczy o działalności kolegialnego organu. Materiały i dokumenty tworzone podczas posiedzenia kolegialnego organu władzy publicznej stanowią zatem nie tylko środek techniczny ułatwiający sporządzenie protokołu, ale informację o sprawach publicznych (wyrok WSA w Opolu z 3 grudnia 2009 r., sygn. II SA/Op 333/09).

Przykład:

Na podstawie nagrania z posiedzenia rady gminy sporządzono protokół opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej. Pomimo to osoba zainteresowana treścią samego nagrania wystąpiła z wnioskiem o jego udostępnienie. Taki wniosek trzeba uwzględnić. Nagranie posiedzenia sesji rady, utrwalone za pomocą sprzętu audiowizualnego i zapisane na nośniku w postaci płyty CD czy DVD, stanowi bowiem informację publiczną. W art. 7 ust. 1 u.i.p. przewidziano, że udostępnianie informacji publicznych następuje nie tylko w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, ale także poprzez wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów oraz udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (prawo dostępu do takich materiałów stanowi odrębne uprawnienie). Jeżeli więc posiedzenie rady zostało utrwalone w jednej z form wymienionych w tym przepisie, to w razie złożenia wniosku o udostępnienie nagrania z sesji rady brak jest podstaw do nieuwzględnienia tego wniosku z tego powodu, że protokół sesji został opublikowany w BIP. Zgłoszony wniosek nie dotyczył bowiem tego protokołu, ale nagrania z sesji rady.

Zapisy w statucie

Udzielane obywatelom informacje mogą przybierać różne formy, występując w formie ustnej bądź przybierając postać utrwalonego opisu rzeczywistości. Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy. Wyjątki od zasady jawności muszą jednak wynikać z przepisów ustawowych i nie mogą być wprowadzane aktem niższego rzędu takim jak statut gminy (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z 15 grudnia 2009 r., sygn. II SA/Rz 877/09).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 września 2002 r. (sygn. K 38/01, DzU nr 156, poz. 1306) podkreślił, że zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich, określone w statucie gminy, mogą dotyczyć tylko kwestii proceduralnych. Muszą mieć one wyłącznie charakter techniczno-organizacyjny, wskazując na sposób urzeczywistniania treści prawa do informacji. Wskazane wyżej zasady mogą więc określać np. czas urzędowania, w którym dany dokument będzie udostępniany, wskazywać jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za udostępnianie określonych dokumentów, ustalać reguły, na podstawie których będzie odbywać się ich kopiowanie itd. Z zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich wyłączone są natomiast takie aspekty proceduralne, które np. przesądzałyby o odpłatności lub bezpłatności dostępu do dokumentów, bądź wyznaczały terminy mogące zagrozić realności tego dostępu.

Takie stanowisko uzupełnia orzecznictwo sądów administracyjnych. WSA w Opolu w wyroku z 14 maja 2009 r. (sygn. II SA/Op 114/09) zwrócił uwagę, że delegacja zawarta w art. 11b ust. 3 u.s.g. nie przewiduje kompetencji rady gminy do ustalenia wysokości opłat za dostęp do dokumentów, czy to w statucie czy w odrębnej uchwale. W art. 15 ust. 1 u.i.p. zastrzeżono, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, można pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Przepis ten wiąże więc odpłatność wyłącznie z faktem poniesienia dodatkowych kosztów związanych ze spełnieniem żądania określonego we wniosku. Nie ma natomiast podstaw do tworzenia samodzielnych regulacji (cenników), przesądzających niejako z góry wysokość opłaty za udostępnienie informacji.

Rada gminy nie mogłaby zatem zawrzeć w statucie np. zapisu stwierdzającego, że udostępnianie dokumentów polegające na ich okazaniu do wglądu jest bezpłatne, ale udostępnienie informacji w inny sposób: w formie kserokopii, wydruku, zapisu na dyskietce, zapisu na płycie CD-R lub DVD jest odpłatne w wysokości i zasadach określonych w odrębnej uchwale.

Podkreśla się również, że statut gminy w zakresie, w jakim określa dostęp do dokumentów i korzystania z nich, nie może wyłączać zasady jawności działania gminy i ograniczać dostępu do dokumentu, jakim jest protokół sesji rady przed jego przyjęciem. Taki zapis pozbawiałby bowiem obywateli dostępu do informacji publicznej, jaką jest protokół sesji rady, na pewnym etapie działania organów (przed przyjęciem przez radę) – por. wyrok WSA w Poznaniu z 8 maja 2014 r. (sygn. II SAB/Po 19/14).

Bezpodstawnym ograniczeniem dostępu obywateli do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych byłby więc np. zapis statutu gminy umożliwiający wgląd w protokoły w dniu następnym po ich zatwierdzeniu (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody pomorskiego z 19 października 2011 r., nr NK-III.4131.4.2011.ES, DzUrz woj. pom. 2011/153/3187). Statut gminy nie może wprowadzić głosowania tajnego w materiach nieobjętych takim trybem ustawowo (por. wyrok WSA w Kielcach z 4 sierpnia 2011 r., sygn. II SA/Ke 366/11). Podkreśla się również, że na podstawie art. 11b ust. 3 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie może wydawać zarządzeń objętych kompetencją rady gminy (wyrok NSA z 20 kwietnia 2007 r., sygn. I OSK 184/07). Wójt nie mógłby zatem uregulować zasad udostępniania dokumentów w formie zarządzenia.

Przykład:

W statucie gminy Celestynów stwierdzono m.in., że działalność organów gminy jest jawna z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających z ustaw. Zakres informacji podlegających udostępnianiu oraz krąg osób uprawnionych do uzyskania informacji publicznej określają odrębne przepisy. Informacje o terminach posiedzeń organów gminy oraz komisji rady podawane są do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie gminy, a protokoły z sesji rady są przekazywane nieodpłatnie w celu udostępnienia zainteresowanym do bibliotek publicznych na terenie gminy.

Natomiast w statucie gminy Malechowo stwierdzono m.in., że udostępnia się dokumenty wynikające z wykonywania zadań publicznych przez radę gminy, jej komisje i wójta. Udostępnienie dokumentów następuje w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dokumenty z zakresu działania rady i komisji udostępnia się w biurze rady, a dokumenty z zakresu działania wójta we wskazanej przez wójta komórce organizacyjnej urzędu gminy, w dniach i godzinach pracy tego urzędu oraz w obecności wyznaczonego pracownika urzędu. Z dokumentów zawierających informację publiczną zainteresowani mogą sporządzać notatki, odpisy, wyciągi i fotografie. Na wniosek zainteresowanego urząd wykonuje, w miarę możliwości technicznych, kserokopię dokumentu, bądź udostępnia go w innej formie określonej we wniosku. Jeżeli urząd ma ponieść koszty związane z określonym we wniosku sposobem udostępnienia dokumentu, może pobrać od wnioskodawcy opłatę. Osobie korzystającej z dokumentów nie wolno:

- wyłączać dokumentów z akt, teczek, zbiorów,

- dokonywać na dokumentach poprawek, przeróbek lub uzupełnień, a także nanosić znaków, zapisywać uwag,

- niszczyć, uszkadzać dokumentów bądź

- wynosić dokumentów poza pomieszczenie, w którym zostały udostępnione.

podstawa prawna: art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (DzU nr 78, poz. 483 ze zm.)

podstawa prawna: art. 1–23 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. DzU z 2014 r., poz. 782 ze zm.)

podstawa prawna: art. 11b ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2013 r., poz. 594 ze zm.)

- Anna Puszkarska , radca prawny