Jak przyznać stypendium twórcom

Rada gminy (rada powiatu, sejmik województwa) w uchwale o przyznawaniu stypendiów dla twórców musi określić wysokość i warunki oraz tryb ich udzielania. Brak w tym akcie któregokolwiek z tych elementów powoduje jego nieważność.

Publikacja: 03.11.2015 05:30

<Granty przyznawane na przedsięwzięcia związane z upowszechnianiem kultury obejmują dziedzinę animacji i edukacji oraz zarządzanie kulturą i wspieranie rozwoju kadr

Foto: 123RF

Leszek Jaworski

Jednostki samorządu terytorialnego mogą przyznawać stypendia osobom zajmującym się twórczością artystyczną, upowszechnianiem kultury oraz opieką nad zabytkami. Warunki i tryb przyznawania tych grantów określa w uchwale organ stanowiący, czyli rada gminy (rada powiatu, sejmik województwa). Jest to akt prawa miejscowego. Dlatego uchwała powinna być zredagowana w taki sposób, aby adresat jej przepisów wiedział, na jakich warunkach i w jakim trybie może się ubiegać o stypendium. Analiza rozstrzygnięć organów nadzorczych i orzecznictwa sądów wskazuje, że jednostki samorządowe mają z tym problemy. Warto więc poznać zasady poprawnie skonstruowanej uchwały w sprawie stypendiów dla twórców, tak by się nie narazić na stwierdzenie przez wojewodę jej nieważności.

Stypendia twórcze dotyczą następujących dziedzin: literatury, sztuk wizualnych, muzyki, tańca, teatru, filmu, opieki nad zabytkami i twórczości ludowej. Natomiast granty przyznawane na przedsięwzięcia związane z upowszechnianiem kultury obejmują dziedzinę animacji i edukacji kulturalnej oraz zarządzania kulturą i wspierania rozwoju kadr kultury.

Ustalenie beneficjentów

Kompetencja rady gminy zawarta w art. 7b ustawy 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (dalej: uopdk) upoważnia radę gminy do określenia szczegółowych warunków, trybu przyznawania stypendiów oraz ich wysokości. Upoważnienie to nie obejmuje natomiast określania kręgu podmiotów uprawnionych do ich otrzymania. Taki katalog osób został już bowiem określony przez samego ustawodawcę. Są nimi podmioty zajmujące się twórczością artystyczną, opieką nad zabytkami lub upowszechnianiem kultury i opieki nad zabytkami (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 16 kwietnia 2012 r., znak: NK-II.4131.105.2012).

Rady gminy, idąc na skróty, często wydają jedną uchwałę, w której ustalają stypendia na podstawie trzech delegacji ustawowych. Chodzi o ustawę z: 25 czerwca 2010 r. o sporcie, 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (dalej: uso) i 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (dalej: upsw). Taki zabieg jest jednak niedopuszczalny z punktu widzenia prawidłowej legislacji. Obowiązuje bowiem w tym zakresie zasada „jedno upoważnienie – jedno rozporządzenie" (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 19 września 2014 r., znak: NPII.4131.1.340.2014).

Zabronione ograniczenia

Podjęcie uchwały na podstawie kilku delegacji może powodować niedopuszczalne zawężenie kręgu osób uprawnionych do otrzymania stypendium (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 19 września 2014 r., znak: NPII.4131.1.340.2014).

Jak zaznaczył wojewoda wielkopolski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 8 kwietnia 2015 r. (znak: KN.I-4131.1.100.2015.4), stypendia przewidziane w uopdk są kierowane do wszystkich osób, członków wspólnoty samorządowej, zajmujących się twórczością artystyczną, upowszechnianiem kultury oraz opieką nad zabytkami.

Przykład

Rada gminy podjęła uchwałę w sprawie stypendiów za wyniki osiągnięte w nauce, kulturze i sporcie. W jednym z zapisów tego aktu przewidziano, że osobami uprawnionymi są uczniowie i studenci zamieszkujący na terenie gminy. Takie postanowienie jest sprzeczne z art. 7b ust 1 uopdk, który przewiduje, że beneficjentem może być osoba zajmująca się twórczością artystyczną, upowszechnianiem kultury oraz opieką nad zabytkami. Z tego przepisu nie wynika, że koniecznie ma być to uczeń lub student. Zatem rada gminy w sposób nieuprawniony wprowadziła dyskryminujące kryterium wiekowe.

Innym zabronionym ograniczeniem kręgu osób uprawnionych do stypendium dla twórców jest fakt stałego zameldowania. Jak zauważył wojewoda śląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 30 lipca 2015 r. (znak: NPII.4131.1. 277. 2015), uchwała określająca zasady udzielania stypendiów z założenia powinna swoim zakresem obowiązywania obejmować mieszkańców gminy. Przy czym dla oceny tego, czy dana osoba może zostać za takiego uznana, konieczne jest ustalenie jego miejsca zamieszkania. Z uwagi na fakt, że zamieszkanie jest typową instytucją prawa cywilnego, jedynie na podstawie przesłanek zawartych w przepisach kodeksu cywilnego można w sposób prawidłowy dokonać takiego ustalenia (por. art. 25 k.c.). Zameldowanie (na pobyt stały czy czasowy) – jako instytucja prawa administracyjnego mająca związek z ewidencją ludności – może jedynie służyć pomocą w ustaleniu charakteru pobytu osoby na danym terenie. Jednak nie może ono przesądzić o uprawnieniach członków wspólnoty samorządowej.

Wojewoda zauważył także, że naruszenie przez mieszkańców przepisów meldunkowych (często przecież z przyczyn zupełnie niezawinionych) nie może powodować dodatkowej sankcji (poza sankcjami ustawowymi) w postaci pozbawienia ich prawa do ubiegania się o stypendium.

Określenie kwoty

Wysokość stypendium może być swobodnie ustalona przez radę gminy, która powinna wziąć pod uwagę stan finansów znajdujących się w dyspozycji jednostki. Wielkość środków przeznaczonych na finansowanie stypendiów za wyniki w nauce jest ustalana corocznie w budżecie gminy (por. uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z 16 czerwca 2009 r., znak: XIII/ 4103 /2009).

Wysokość stypendiów, które będą przyznawane przez jednostkę samorządu, musi być określona w sposób konkretny, a zatem w sposób kwotowy (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody warmińsko-mazurskiego z 20 marca 2013 r., znak: PN.4131.204.2013). Określenie jedynie górnego progu stypendium (a nie jego ostateczną wysokość) nie czyni zadość wymogom wynikającym z upoważnienia ustawowego (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 30 lipca 2015 r., znak: NPII.4131.1.277. 2015).

Nieprawidłowe jest też ustalenie przedziału kwotowego przyznawanych grantów (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody wielkopolskiego z 22 lipca 2015 r., znak: RN-I.4131.1.280. 2015.3).

Przykład

Sejmik województwa podjął uchwałę w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania stypendiów w dziedzinie twórczości artystycznej. Określono w niej, że stypendium, w zależności od rangi osiągnięcia artystycznego, ma I albo II stopień. W przypadku I stopnia wysokość grantu wynosić będzie od 2000 zł do 3000 zł, natomiast w przypadku stypendium II stopnia – od 1000 zł do 2000 zł. Ostateczną kwotę dla poszczególnych twórców ustalał będzie zarząd województwa po zapoznaniu się z opinią komisji stypendialnej. Takie postanowienia uchwały są wadliwe. Po pierwsze, przewidują uznaniowość przy rozdziale środków. W konsekwencji kryteria przyznawania stypendiów nie są jasne i pozwalają wykonawcy uchwały na dowolną ocenę w ich przyznawaniu. Po drugie, tak skonstruowana uchwała oznacza w praktyce nieuprawnione przekazanie kompetencji sejmiku organowi wykonawczemu województwa.

Przekazanie ustalenia właściwej wysokości stypendium organowi wykonawczemu oznacza niewypełnienie minimum wymogów zawartych w delegacji, tj. art. 7b ust. 1 uopdk. Nieprawidłowe określenie wysokości stypendium (a właściwie jego brak) pozbawia uchwałę elementu obligatoryjnego decydującego o jej zgodności z prawem (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 472/03).

Oprócz przeciwwskazań natury legislacyjnej wydawanie jednej uchwały na podstawie kilu delegacji nie jest dopuszczalne także z tego powodu, że odmiennie one określają zasady ustalania przez radę gminy wysokości stypendiów. I tak art. 90f pkt 1 uso wprowadza wymóg, aby uchwała organu stanowiącego określała sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin. Podobnego zabiegu dokonano w art. 173a ust. 2 pkt 4 upsw, zgodnie z którym rada musi ustalić maksymalną wysokość pomocy materialnej dla studenta.

Warunki i tryb

Z art. 7b uopdk wynika, że kolejnym elementem uchwały ma być szczegółowe uregulowanie warunków i trybu przyznawania stypendiów. Zwrot ten obejmuje kompetencję rady gminy do stanowienia o wszystkich warunkach (od których spełnienia uzależnione jest wypłacenie stypendium), jak również o całościowym trybie jego przyznawania. Rada nie ma prawa tej kompetencji powierzyć organowi wykonawczemu. W ramach szczegółowych warunków i trybu przyznawania stypendiów mieści się także określenie wzoru wniosku o jego przyznanie (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z 8 sierpnia 2012 r., znak: NK-N3.4131.452.2012.DC, rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody zachodniopomorskiego z 25 września 2013 r., znak: NK-3.4131.520.2013.KD).

Przykład

W wydanej przez radę miasta uchwale postanowiono, że szczegółowe warunki i tryb oraz wzór wniosku o stypendium określone zostanie w drodze regulaminu przez prezydenta miasta. Oznacza to, że akt ten nie wypełnia w całości delegacji zawartej w art. 7b ust. 1 uopdk. Dlatego wojewoda będzie musiał stwierdzić jego nieważność, gdyż jak wskazał WSA w Opolu w wyroku z 18 lutego 2008 r. (sygn. akt II SA/OP 305/07), niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa.

Zdaniem wojewody wielkopolskiego wyrażonym w rozstrzygnięciu nadzorczym z 22 lipca 2015 r. (znak: RN-I.4131.1.280.2015.3) uchwała ma być zredagowana w sposób precyzyjny i czytelny, tak by wynikało z niej, kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować, żeby osiągnąć pożądany skutek. Akt musi wyraźnie określać przesłanki, które warunkują otrzymanie stypendium. Z tego powodu nie należy regulować otwartego katalogu wymogów za pomocą słów „w szczególności". Nieprzestrzeganie tej zasady będzie oznaczać, że warunki przyznawania stypendiów określone zostały jedynie w sposób przykładowy i niepełny (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z 2 sierpnia 2012 r., znak: NK-N3. 4131.365.2012.DC).

Rozstrzygnięcie w drodze decyzji

Jak zauważył wojewoda lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 16 kwietnia 2012 r. (znak: NK-II.4131.105.2012), postępowanie w przedmiocie przyznania stypendium za wybitne osiągnięcia w kulturze na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego wydanego zgodnie z art. 7b uopdk stanowi indywidualną sprawę administracyjną. Powinno ono być rozstrzygnięte w drodze decyzji administracyjnej organu wykonawczego. Dlatego określenie przez radę takiego trybu przyznawania stypendiów artystycznych, w którym organ wykonawczy pozbawiony jest uprawnień decyzyjnych na rzecz komisji stypendialnej, jest niezgodne z art. 11a, art. 30 i art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ten ostatni przepis wprost mówi, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Ustalenie trybu przyznania stypendium nie obejmuje kwestii związanych z obiegiem dokumentów w urzędzie. Te zagadnienia nie mogą być uregulowane w uchwale rady gminy.

Przykład

Rada powiatu w uchwale w sprawie stypendium dla twórców w jednym z rozdziałów w szczegółowy sposób opisała zadania wydziału do spraw oświaty i kultury starostwa powiatowego. Komórka ta zobowiązana została do obsługi organizacyjnej związanej z przyznawaniem stypendiów. Zapisy te nie powinny znaleźć się w uchwale. Właściwym miejscem ustalenia tych kwestii jest regulamin organizacyjny starostwa.

W ocenie organów nadzoru uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 7b uopdk nie może regulować cofnięcia przyznanego stypendium, gdyż kwestia ta nie mieści się w zakresie delegacji ustawowej (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 7 stycznia 2014 r., znak: PN-II.4131.406.2013).

Nie ma natomiast przeszkód, aby postępowanie w przedmiocie przyznania stypendium prowadziła pomocniczo wskazana w uchwale komisja, która sformułuje ranking z oceną złożonych wniosków. W takim jednak przypadku uchwała jednostki samorządu terytorialnego powinna precyzyjnie określać skład komisji, tryb powołania jej członków i kryteria dokonywanej oceny.

Projekt uchwały rady gminy w sprawie stypendium dla osób zajmujących się twórczością artystyczną, upowszechnianiem kultury oraz opieką nad zabytkami musi być poddany konsultacji z funkcjonującymi na obszarze danej jednostki samorządu organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego. Nieprzeprowadzenie takiej konsultacji może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały (wyrok WSA w Gliwicach z 25 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/GL 962/12).

Wzór uchwały

Uchwała nr 250/XXI/2015

Rady Miasta Bobrowice

z 14 października 2015 r.

w sprawie stypendiów dla osób zajmujących się twórczością artystyczną, ochroną zabytków i upowszechnianiem kultury

Na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2015 r. poz. 1515) oraz art. 7b ust. 1 i 3 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. DzU z 2012 r. poz. 406 ze zm.) Rada Miasta Bobrowice uchwala się, co następuje:

§ 1

1. Miasto Bobrowice funduje corocznie stypendia dla osób zajmujących się twórczością artystyczną i upowszechnianiem kultury.

2. Zasady przyznawania stypendiów określa niniejsza uchwała.

§ 2

1. Stypendia mogą być przyznawane osobom fizycznym, stale zamieszkałym na terenie Miasta Bobrowice, realizującym określone przedsięwzięcia w zakresie twórczości artystycznej lub upowszechniania kultury.

2. Stypendia mogą być przyznawane w szczególności twórcom, artystom i organizatorom działalności kulturalnej oraz osobom upowszechniającym kulturę.

3. Stypendia są przyznawane w szczególności w związku z: zorganizowaniem wystawy lub wernisażu, wykonaniem określonego dzieła, zrealizowaniem zamierzenia artystycznego lub twórczego (filmu, przedstawienia, publikacji, pokazu), organizowaniem przedsięwzięcia lub przygotowywaniem publikacji mającej na celu upowszechnianie kultury.

§ 3

Stypendium jest przyznawane na okres roku w kwocie 2000 zł miesięcznie i wypłacane do 15 dnia każdego miesiąca.

§ 4

1. Stypendia przyznaje się raz w roku, między 1 a 31 marca.

2. O przyznaniu stypendium rozstrzyga burmistrz Miasta Bobrowice w drodze decyzji administracyjnej.

3. Pulę stypendiów wyznacza wysokość środków przeznaczonych na stypendia w budżecie miasta na dany rok.

§ 5

1. Osoba ubiegająca się o przyznanie stypendium składa umotywowany wniosek do Burmistrza Miasta Bobrowice.

2. Wnioski o stypendia w danym roku składa się w okresie od 1 do 31 stycznia.

3. Jedna osoba może w danym roku złożyć tylko jeden wniosek.

§ 6

1. Burmistrz Miasta Bobrowice podejmuje decyzje w sprawie stypendiów po zapoznaniu się ze stanowiskiem Komisji Stypendialnej.

2. Komisja składa się z pięciu osób. W skład komisji wchodzą: przewodniczący Rady Miasta, wyznaczony przez burmistrza pracownik Urzędu Miasta zajmujący się sprawami kultury, dyrektor Miejskiego Ośrodka Kultury, radni - wszyscy członkowie Komisji Kultury, Oświaty i Sportu.

3. Przewodniczącym Komisji jest przewodniczący Rady Miasta, który kieruje jej pracami.

4. Komisja może przyjąć swój regulamin pracy.

§ 7

1. Komisja rozpatruje wszystkie wnioski złożone w terminie. Komisja może przeprowadzić rozmowy z wnioskodawcami.

2. Komisja rozpatruje wszystkie wnioski w terminie do końca lutego.

3. Komisja rozpatruje wnioski, biorąc pod uwagę znaczenie wskazanego przez wnioskodawcę przedsięwzięcia z zakresu twórczości artystycznej, opieki nad zabytkami miasta lub upowszechniania kultury, mając na uwadze interes społeczności lokalnej, w szczególności zapewnienie rozwoju umiejętności artystycznych jego mieszkańców, upowszechnienie kultury na terenie miasta Bobrowice i wśród jego mieszkańców oraz zintensyfikowanie ochrony zabytków znajdujących się w Bobrowicach.

4. Komisja sporządza pisemną opinię na temat każdego wniosku, w której przedstawia swoją rekomendację oraz zwięzłe uzasadnienie.

5. Opinie Komisja przekazuje Burmistrzowi do 20 lutego. Burmistrz Miasta Bobrowice nie jest związany treścią opinii.

6. Wydając decyzje, o których mowa w § 4 ust. 2 niniejszej uchwały, burmistrz Miasta Bobrowice kieruje się kryteriami, przewidzianymi w § 7 ust. 3 niniejszej uchwały.

§ 8

Środki na nagrody będą corocznie zapewniane w budżecie gminy.

§ 9

Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego.

Przewodniczący Rady Miasta

Ryszard Nowak

podstawa prawna: art. 7b ust. 1 i 3 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. DzU z 2012 r., poz. 406 ze zm.); art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. DzU z 2014 r., poz. 1118 ze zm.); § 119, § 143 rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej" (DzU nr 100, poz. 908)