Pakiet wierzycielski nie pomoże. Urzędników trzeba zachęcić do ugód

Do zawierania ugód ma zachęcić nowy art. 54a uchwalonej niedawno ustawy o finansach publicznych. Stanowi on, że jednostka sektora finansów publicznych może zawrzeć ugodę w sprawie spornej o należności cywilnej, gdy oceni, że skutki ugody są dla niej lub Skarbu Państwa albo budżetu samorządu terytorialnego korzystniejsze niż prawdopodobny wynik postępowania sądowego albo arbitrażowego.

Ocena skutków ugody ma nastąpić w formie pisemnej, z uwzględnieniem w szczególności zasadności spornych żądań, możliwości ich zaspokojenia i przewidywanego czasu oraz kosztów procesu. Prawnicy przyznają, że to krok w dobrym kierunku, ale potrzebne są kolejne, które pomogą zmienić zachowania państwowych menedżerów.

Większa asekuracja

– Poczekamy, aż przegramy w wyroku – to złota reguła administracji rządowej, samorządowej i bardzo często spółek Skarbu Państwa. Nikt z instynktem samozachowawczym nie zaryzykuje bowiem tłumaczenia się z ustępstw w ugodzie przed kontrolerami, którzy nie widzą niczego poza końcem własnego urzędniczego nosa – ocenia adwokat Andrzej Michałowski. – Nowy przepis może być początkiem kruszenia tego absurdalnego konformizmu, ale żeby tak było, ocena skutków ugody musiałaby spełniać warunki niepodważalnej „dupokrytki". Opracowanie pisemnej opinii zatwierdzonej w jakimś trybie nadzoru musiałoby więc zwalniać od przyszłej odpowiedzialności, oczywiście poza wyjątkami, np. przestępstwem.

Mecenas Maciej Zwoliński w rozmowie z "Rzeczpospolitą" wskazuje, że byłoby lepiej, gdyby warunki zawarcia ugody byłyby jeszcze bardziej elastyczne.

Nie wszyscy wątpią

W moc nowych przepisów wierzy dr Marcin Dziurda, były prezes Prokuratorii Generalnej.

– Jeżeli rzetelna całościowa ocena stanu faktycznego i prawnego wykaże, że zawarcie ugody będzie dla Skarbu Państwa korzystniejsze niż kontynuowanie sporu, a trzeba uwzględnić, iż nie wystarczy proces wygrać, lecz trzeba jeszcze wyegzekwować zasądzone kwoty, to zawarcie ugody będzie celowe. Nowela da zatem reprezentantom Skarbu Państwa szanse na racjonalne działanie – ocenia.

Obecnie organy administracji państwowej czy państwowych osób sporadycznie tylko korzystają z polubownego rozwiązywania sporów o należności cywilne. Prokuratoria Generalna w ostatnich latach na ok. 3,6 tys. zakończonych spraw ugody zawarła tylko w ok. 20. Przyczyna jest znana. Państwowi menedżerowie obawiają się, że „rezygnacja" z dochodzenia części roszczenia w ramach ugody, nawet przed sądem, zostanie oceniona jako niewłaściwe wydatkowanie publicznych pieniędzy, za co mogą ponieść odpowiedzialność. Dotyczy to także spraw, w których jest bardzo poważne ryzyko przegrania i długotrwałego, kosztownego procesu. Jednostki sektora finansów publicznych często latami prowadzą spory sądowe generujące koszty, wiedząc, że z dużym prawdopodobieństwem je przegrają.

Nie istnieje wprawdzie przepis, który by tego wprost zabraniał, jednak w prawie publicznym obowiązuje zasada działania organów na podstawie i w granicach prawa.

– Stąd właśnie pomysł, by dać wyraźną podstawę do zawierania ugód w sprawach o sporne należności – mówi Mariusz Haładyj, wiceminister rozwoju.

Dałbym jeszcze więcej swobody ugodowej urzędnikom

Maciej Zwoliński, radca prawny, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak

Skarb Państwa, państwowe osoby prawne w znikomym procencie zawierają ugody w sprawach majątkowych. Jak to wygląda z pana perspektywy?

Maciej Zwoliński: Moje doświadczenia praktyczne w pełni potwierdzają ocenę, że organy reprezentujące Skarb Państwa zdecydowanie zbyt rzadko zawierają ugody. Żeby nie być gołosłownym ani nie szukać daleko. W jednej ze spraw przeciwko Skarbowi Państwa w której występowałem w zeszłym roku, po blisko 4 latach postępowania w I instancji, zapadł wyrok zasądzający powództwo w części, którą można było ugodzić zaraz na początku postępowania, gdyż była niewątpliwie zasadna. Tymczasem przez czas trwania procesu narosło kilka milionów złotych w odsetkach, które trzeba będzie zapłacić z publicznego grosza, jeśli wyrok się utrzyma. A Skarb Państwa jeszcze apelował. To przykład jaskrawy, ale niestety reprezentatywny, także dla samorządów i podmiotów komunalnych.

Czy zamieszczenie w ustawie o finansach publicznych (przez tzw. Pakiet Wierzycielski) ogólnych warunków zawierania ugód zachęci państwowych menadżerów do ich stosowania? Wiemy przecież, że ta ostrożność ugodowa to skutek asekuracji, obawy państwowych menadżerów czy zwierzchnicy ich decyzje zaakceptują.

Przepis, który narzuca Prokuratorii i podmiotom publicznym kryteria zawarcia ugody mógłby być pomocny. To oczywiście paradoks, bo do częstszego zawierania ugód miałby prowadzić przepis, który nominalnie możliwość ich zawierania ogranicza do oznaczonych w ustawie sytuacji. Niemniej administracja będzie mogła z tak skonstruowanego przepisu wydobyć pozytywną treść. Po pierwsze pokazuje on, że ustawodawca w ogóle aprobuje zawieranie ugód przez podmioty publiczne, a po drugie, jak sformalizować i uzasadnić decyzję o zawarciu ugody. Jak pan zaznaczył, hamulcem przed polubownym zakończeniem sporu najczęściej jest po prostu obawa urzędnika. Obawia się on, że za podjęcie takiej decyzji będzie krytykowany i negatywnie oceniany np. przy awansie. Jeżeli więc dostanie w przepisie wytyczne, jak się przed ową krytyką bronić, może pojawi się więcej ugód w sprawach z udziałem podmiotów publicznych. Mam taką nadzieję.

Czy wskazane przesłanki ugody są wystarczające ?

Mam wątpliwość, czy proponowane kryteria nie są zbyt sztywne. Po pierwsze, mowa tylko o zawieraniu ugody w sprawach o „sporne należności cywilne" co sugeruje jedynie sprawy o zasądzenie, a nawet o zapłatę. Lepiej byłoby, gdyby odnosił się szerzej do sporów cywilnych. Inaczej może być podstawą do wnioskowania a contrario, że np. w sprawie o zasiedzenie przeciwko Skarbowi Państwa nigdy żadnej ugody zawrzeć nie można – co chyba nie było intencją projektodawcy. Po drugie zaproponowany przepis prowadzi do wniosku, że zarząd (organ) państwowej osoby prawnej musi porównać oceny korzystności skutków wyroku i ugody, co zwłaszcza przy „spornych należnościach cywilnych" prowadzi na drogę prostego policzenia, ile Skarb Państwa zapłaci w obu konfrontowanych przypadkach i wyboru rozwiązania z mniejszą wypłatą. Tymczasem można sobie wyobrazić sytuacje, kiedy z innych względów społecznych, politycznych, gospodarczych zawarcie ugody byłoby pożądane.

Co więc Pan proponuje?