Gmina też może nadużyć pozycji dominującej w przetargu

Na podstawie art. 6c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jednostki te są zobowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W tym celu wójt, burmistrz lub prezydent miasta musi zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych albo przetarg na ich odbieranie i zagospodarowanie.

Przetargi przeprowadzane są zgodnie z ustawą – Prawo zamówień publicznych (>patrz ramka).

Szczegółowe wymagania w zakresie odbierania odpadów określa rozporządzenie ministra środowiska (patrz podstawa prawna). Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości musi m.in. posiadać bazę magazynowo-transportową usytuowaną:

- w gminie, z której terenu odbiera te odpady, lub w odległości nie większej niż 60 km od granicy tej gminy,

- na terenie, do którego ma tytuł prawny.

I właśnie wymóg posiadania bazy magazynowo-transportowej został wykorzystany przez gminę w taki sposób, że doszło do naruszenia przepisów.

Liczy się 60 km

W trakcie prowadzonego przeciwko gminie postępowania Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustalił, że samorząd wprowadził w warunkach przetargu (specyfikacji istotnych warunków zamówienia) obowiązek posiadania przez oferenta bazy magazynowo-transportowej na terenie tej gminy. Tym samym krąg potencjalnych konkurentów świadczących usługi odbioru i transportu odpadów został ograniczony do przedsiębiorców posiadających taką bazę na jej terenie. Z konkurencji o ten rynek zostały wyeliminowane firmy, które mają takie bazy w odległości do 60 km od jej granic. Chociaż zgodnie z prawem powinny mieć możliwość udziału w postępowaniu o zamówienie. Co istotne, w praktyce ten warunek spełniał tylko jeden przedsiębiorca – spółka komunalna. W związku z tym gmina przyczyniła się do ograniczenia konkurencji, nadużywając pozycji dominującej.

Zgodnie z przepisami

Artykuł 9 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów stanowi, że zakazane jest nadużywanie pozycji dominującej na rynku właściwym przez przedsiębiorcę. W szczególności, zgodnie z jej art. 9 ust. 2 pkt 5, zakazem objęte jest podejmowanie takich kroków i stosowanie takich zachowań, które przeciwdziałają ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji.

Tym samym, aby doszło do zaistnienia takiej praktyki, muszą być spełnione łącznie następujące przesłanki:

- posiadanie przez przedsiębiorcę pozycji dominującej na rynku właściwym,

- przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji w następstwie nadużywania pozycji dominującej.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 wymienionej ustawy pod pojęciem przedsiębiorcy należy rozumieć m.in.: osobę fizyczną, osobę prawną, oraz jednostkę organizacyjną niemającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną, organizującą lub świadczącą usługi o charakterze użyteczności publicznej, które nie są działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. A ponieważ każda gmina prowadzi działalność organizacyjną na rynku utrzymania porządku i czystości obejmującym jej teren, której częścią jest organizacja odbierania i transportu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, zatem należy ją uznać za przedsiębiorcę w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.

Lokalny monopolista

W przypadku rynku odpadów komunalnych gmina nie tylko ma pozycję dominującą, ale z uwagi na przyznane przez ustawodawcę uprawnienia jest wręcz monopolistą. Za takim stanowiskiem przemawia także orzecznictwo Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Przykładowo, w uzasadnieniu wyroku z 30 czerwca 2005 r. stwierdził on, że „Gmina posiada monopol w zakresie działalności organizacyjnej podejmowanej dla utrzymania porządku i czystości na jej terytorium" (XVII AmA 24/04).

Istota zarzutu nadużycia pozycji dominującej ma uzasadnienie w tym, że gmina wykorzystała swoją pozycję na rynku właściwym (odpadów komunalnych) w celu umożliwienia spółce komunalnej, jedynemu przedsiębiorcy posiadającemu wspomnianą bazę magazynowo-transportową, na wygrywanie przetargów na świadczenie usług odbioru i transportu odpadów komunalnych. Takie działanie oraz brak uzasadnienia ekonomicznego tworzenia takiej bazy na terenie gminy przez potencjalnych konkurentów spółki komunalnej musiały skutkować całkowitym ich wyłączeniem z konkurencji.

Na koniec warto zaznaczyć, że gmina uniknęła kary finansowej za naruszenie prawa antymonopolowego, ponieważ zobowiązała się do przeprowadzenia nowego przetargu, w którego warunkach zapis o obowiązku posiadania bazy na terenie gminy nie będzie miał zastosowania. Na tej podstawie urząd antymonopolowy mógł wydać decyzję w trybie decyzji zobowiązującej (decyzja UOKiK nr RŁO 24/2014).

WNIOSEK

Według ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów gmina jest przedsiębiorcą m.in. w zakresie, w jakim organizuje lub świadczy usługi o charakterze użyteczności publicznej (tj. takich, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności), nawet jeżeli działalność, którą wykonuje, nie jest działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Tym samym także taka jednostka może się dopuścić niedozwolonej praktyki polegającej na nadużywaniu pozycji dominującej.

podstawa prawna: ustawa z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (DzU z 2007 r. nr 50, poz. 331 ze zm.)

podstawa prawna: ustawa z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. DzU z 2013 r., poz. 1399 ze zm.)

podstawa prawna: ustawa z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. DzU z 2013 r., poz. 907 ze zm.)

podstawa prawna: rozporządzenie ministra środowiska w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (DzU z 2013 r., poz. 122)

Co w specyfikacji

W specyfikacji istotnych warunków zamówienia należy określić w szczególności:

- wymogi dotyczące przekazywania odebranych zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych,