Od wielu lat trwa w Polsce spór o pozycję sędziów. Dziś coraz trudniej ustalić, czego właściwie dotyczy. Korzenie obecnej sytuacji sięgają znacznie głębiej, a ich analiza pozwala lepiej zrozumieć nie tylko pozycję polskiego sędziego, lecz także sposób funkcjonowania prawa jako takiego.
Być może warto spojrzeć na ten problem z szerszej perspektywy.
Czym jest władza sędziowska?
W klasycznym modelu trójpodziału władzy sędziowie dysponują realną władzą polityczną. Dla wielu Polaków może brzmieć to zaskakująco, jednak nie chodzi tu o udział w bieżącej polityce, lecz o wpływ na kształt porządku prawnego państwa.
Aby zrozumieć istotę tego zjawiska, należy cofnąć się do Stanów Zjednoczonych początku XIX wieku. Pod koniec kadencji prezydenta J. Adamsa podjęto próbę obsadzenia licznych stanowisk sądowych osobami związanymi z ustępującą administracją. (Brzmi znajomo?) Jedna z nominacji nie została jednak doręczona W. Marbury’emu. Gdy władzę przejął T. Jefferson, nowy sekretarz stanu J. Madison odmówił wydania dokumentu nominacyjnego.
Marbury skierował sprawę do Sądu Najwyższego Stanów Zjednoczonych. W wyroku z 1803 r. sąd stwierdził po pierwsze, że Marbury miał prawo otrzymać nominację. Po drugie, uznał, że część przepisów ustawy regulującej właściwość Sądu Najwyższego pozostaje w sprzeczności z konstytucją. Po trzecie zaś sformułował zasadę, która na zawsze zmieniła amerykański system ustrojowy – sądy mogą badać zgodność prawa z konstytucją i odmówić stosowania norm z nią sprzecznych.
W uproszczeniu każdy sędzia zyskał prawo samodzielnej oceny, czy dany przepis jest zgodny z Konstytucją, i odmowy jego stosowania, jeśli uznał, że nie jest, co jest skutkiem nadrzędności ustawy zasadniczej. Co skutkuje tym, że inni też przestają stosować przepis uznany przez sędziego za sprzeczny z ustawą zasadniczą. To rozproszona kontrola konstytucyjności – i to ona daje amerykańskiemu sądownictwu realną władzę.
Z tej perspektywy warto spojrzeć na polskich sędziów i kryzys, w którym od lat pozostają uwikłani. Czy widzimy działania lub orzeczenia, które samodzielnie rozwiązałyby fundamentalne problemy ustrojowe państwa? Jeżeli środowisko sędziowskie nie potrafi skutecznie obronić swojej pozycji, to gdzie poszukuje wsparcia? W instytucjach międzynarodowych? W politykach? W opinii publicznej?
A przede wszystkim – skąd bierze się ta bezradność?
Czytaj więcej
Mamy awanturkę o powołania asesorów. I o kontrasygnatę premiera pod aktem prezydenta. Warto zatem przypomnieć garść faktów.
Polski wybór ustrojowy
Europa kontynentalna dostrzegła znaczenie zasady nadrzędności konstytucji, lecz wybrała inną drogę jej ochrony. Zamiast powierzać kontrolę konstytucyjności wszystkim sądom, zdecydowano się stworzyć wyspecjalizowany organ badający zgodność prawa z ustawą zasadniczą. Tak narodził się model scentralizowanej kontroli konstytucyjności, którego pierwszym pełnym urzeczywistnieniem był austriacki Trybunał Konstytucyjny utworzony w 1920 r.
Polska odzyskała niepodległość w 1918 r., a trzy lata później uchwaliła Konstytucję marcową. Jej twórcy doskonale znali zarówno model amerykański, jak i austriacki. Mimo to zdecydowali się na rozwiązanie odmienne od obu tych koncepcji. Artykuł 2 Konstytucji marcowej ustanawiał zasadę trójpodziału władzy. Kluczowe znaczenie miał jednak art. 81, zgodnie z którym sądy nie miały prawa badać ważności należycie ogłoszonych ustaw. Oznaczało to wyłączenie rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw. Jednocześnie sama Konstytucja marcowa nie przewidywała utworzenia sądu konstytucyjnego.
W praktyce oznaczało to, że II Rzeczpospolita nie przyjęła ani modelu amerykańskiego, ani modelu austriackiego. W państwie nie istniał organ wyposażony w kompetencję eliminowania z porządku prawnego ustaw sprzecznych z konstytucją. Powstaje zatem pytanie: kto na tym korzysta?
Jeżeli jedna z władz zostaje osłabiona, któraś z pozostałych musi zostać odpowiednio wzmocniona.
Odpowiedzi dostarcza również art. 75 Konstytucji marcowej, zgodnie z którym organizacja, zakres działania oraz właściwość sądów miały być określane ustawą. Innymi słowy, o funkcjonowaniu sądownictwa decydował ustawodawca.
Powstaje tu fundamentalne pytanie, na którym opiera się cały dalszy wywód: czy sąd stosujący prawo jest już władzą sądowniczą, czy jedynie elementem aparatu państwa wykonującym wolę ustawodawcy? Konstytucja marcowa odpowiedziała na nie jednoznacznie – wybierając drugą możliwość.
Trudno nie odnieść wrażenia, że był to świadomy wybór ustrojowy. W porównaniu z amerykańskim sędzią, który mógł zakwestionować konstytucyjność aktu stanowionego przez parlament, polski sędzia został wyposażony w kompetencje znacznie skromniejsze. Otrzymał obowiązek stosowania prawa, lecz nie narzędzia pozwalające skutecznie kontrolować jego twórców.
Można więc postawić tezę, że już u podstaw II Rzeczypospolitej przesunięto środek ciężkości ustroju w stronę władz politycznych, pozostawiając sądownictwu rolę stosowania prawa, nie jego kontroli. Zamiast faktycznego trójpodziału władzy pojawiło się jedynowładztwo.
Zamach majowy i nowela sierpniowa z 1926 r. zamieniły Polskę w państwo autorytarne – ale dla sędziów nic się nie zmieniło. Byli słabi już wcześniej, za demokratycznej II RP, bo taki był świadomy wybór ustrojodawcy. Sanacji wystarczyło nic nie robić: system, który nie dawał sądownictwu władzy, już istniał. To samo, z tego samego powodu, spotka później PRL – bo każdy reżim autorytarny, niezależnie od ideologii, potrzebuje sądownictwa pozbawionego władzy, a Polska miała je już gotowe.
Czytaj więcej
Siłą gospodarczą i polityczną USA są niezależne od 250 lat sądy.
Dziedzictwo, które trwa do dziś
Warto zwrócić uwagę na jeszcze jeden fakt. Przez dziesięciolecia status sędziego regulowało Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 1928 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Akt ten, mimo licznych nowelizacji, obowiązywał aż do połowy lat osiemdziesiątych.
W wielu krajach bloku wschodniego sędzią mogła zostać ideologicznie zaangażowana sprzątaczka czy rolnik – wykształcenie prawnicze nie miało znaczenia. W Polsce tego modelu nie przyjęto: wymagano wykształcenia prawniczego i przygotowania zawodowego. Pytanie brzmi jednak, czy taki wykształcony sędzia faktycznie sprawował władzę sądowniczą, czy był tylko ubranym w togę urzędnikiem podporządkowanym prawdziwej władzy, której – jak zawsze w Polsce – nie mógł szkodzić?
Odpowiedź jest niewygodna: był równie bezsilny, jak przypadkowy człowiek bez żadnego przygotowania. To dowodzi, że słabość polskiego sądownictwa nigdy nie wynikała z kompetencji sędziów – wykształcenie nie dawało żadnej przewagi we władzy, więc ta władza nigdy nie była jej pochodną. To defekt architektury, nie ludzi. Dlaczego więc komuniści w innych krajach bloku zastępowali wykształconych, zawodowych sędziów rolnikami i sprzątaczkami? Bo tam wykształcenie prawnicze rzeczywiście dawało sędziom niezależność i realną władzę – którą trzeba było złamać, wymieniając ludzi.
W Polsce nie było czego łamać. Wystarczyło obsadzić stanowiska w systemie ukształtowanym już w 1921 r., a tym bardziej po 1926 r. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 1928 r. spina w ten sposób jedną klamrą słabość sądów i sędziów od II Rzeczypospolitej, przez PRL, aż po dziedzictwo III RP.
Czytaj więcej
Uważam, że moja pozycja jest stabilna i silna. Rozpuszczanie plotek o tym, że „Żurek jest do odstrzału” to próby utrudniania mojej codziennej pracy...
Trzecia Rzeczpospolita, ta sama architektura
Po 1989 r. powraca demokracja i rodzi się pytanie, czy razem z nią powstaje realna władza sędziowska – czy tylko jej nazwa w tekście ustawy zasadniczej?
Spójrzmy na Trybunał Konstytucyjny, który miał być filarem władzy sądowniczej. Mechanizm wyboru jego sędziów przez Sejm od początku rodził ryzyko podporządkowania Trybunału bieżącej większości politycznej. To dokładne odwzorowanie modelu, który powstał sto lat wcześniej, tyle że dziś obejmuje ono organ kontroli konstytucyjności, którego wówczas jeszcze nie było.
Wada jednak nie jest ta sama co w II RP – jest gorsza. W dwudziestoleciu międzywojennym sądy nie miały narzędzia kontroli konstytucyjności. Dziś Trybunał Konstytucyjny to narzędzie ma – ale proces jego upolitycznienia kumulował się od początku jego funkcjonowania i dziś przybrał formę tak daleko posuniętą, że organ ten faktycznie przestał funkcjonować. Do składu trafiają dziś niemal wyłącznie ci, którzy chcą chronić władzę przed ludźmi, nie ludzi przed władzą. Kryzys autorytetu Trybunału, widoczny zwłaszcza w ostatnich latach, można postrzegać jako konsekwencję tego samego mechanizmu.
Artykuł 173 konstytucji stanowi wprost: „Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz”. Artykuł 45 dodaje, że sędzia ma być niezawisły i bezstronny.
Oba przepisy w dużej mierze martwe. Sędziów można bowiem delegować do pracy w Ministerstwie Sprawiedliwości – a to zwykły urząd, część władzy wykonawczej. Jak to możliwe, że niezawisłego i niezależnego sędziego można przesunąć na stanowisko urzędnika – a urzędnik przecież tych przymiotów sędziowskich nie ma? Czy to oznacza, że sędziemu opłaca się wyzbyć niezawisłości i niezależności dla stanowiska urzędniczego? Skoro się opłaca, to znaczy, że nie tracił nic realnego – bo faktycznej niezawisłości i niezależności sędzia nigdy nie miał, albo nie były one warte urzędniczych synekur. Ustroje i ustawy się zmieniały – ale mechanizm jedynowładztwa zapoczątkowany w II RP przetrwał do dziś.
Tam, gdzie o sędziach decydują politycy, mamy już nie sędziów, lecz sendziów.
Demokracja wymaga rzeczywistego trójpodziału władzy – trzech ośrodków zdolnych się wzajemnie równoważyć. Już Konstytucja marcowa zaprojektowała państwo jednowładcze, w którym obok władzy ustawodawczej i wykonawczej nie powstała trzecia, równorzędna władza sądownicza – powstał wymiar sprawiedliwości, czyli przydatek wykonujący prawo, nie organ zdolny je kontrolować. Od II Rzeczypospolitej po III Rzeczpospolitą ta konstrukcja się nie zmieniła. Tam, gdzie sędzia federalny zyskał w 1803 r. narzędzie samodzielnej kontroli konstytucyjności, polski sędzia od 1921 r. takiego narzędzia nie miał i ponad sto lat później wciąż go nie ma. Zmieniały się ustroje, konstytucje, nazwy organów – demokracja, sanacja, PRL, znowu demokracja. Nie zmieniło się jedno: to, co dziś nazywamy władzą sądowniczą, wciąż jest wymiarem sprawiedliwości uczepionym władzy wykonawczej, nie trzecią, niezależną władzą państwa.
Polski sędzia może skutecznie rozstrzygać spory obywateli, kontrolować administrację i pozbawiać wolności. Znacznie trudniej jest mu jednak skutecznie ograniczać najwyższe organy władzy politycznej.
I tu wraca pytanie postawione na początku tego tekstu: czy dzisiejszy spór o sądy to spór o ostatnią dekadę, czy o coś znacznie starszego – o architekturę, która nigdy nie dała polskiemu sędziemu narzędzia analogicznego do tego, jakie w 1803 r. stworzył sobie sam Sąd Najwyższy Stanów Zjednoczonych?
A wtedy pytanie zawarte w tytule nabiera zupełnie innego znaczenia. Być może spór nie dotyczy tego, jacy są polscy sędziowie. Być może dotyczy tego, czy polski ustrój kiedykolwiek pozwolił im stać się prawdziwą trzecią władzą. Dopóki jej nie mają, ich bezradność każe im szukać wsparcia tam, gdzie realna władza rzeczywiście się mieści – u polityków. A tam, gdzie o sędziach decydują politycy, mamy już nie sędziów, lecz sendziów.
Autor jest dr. nauk prawnych, wykładowcą WSB Merito w Warszawie
Czytaj więcej
Przyczyna stanu zapaści sądownictwa nie zwalnia prawidłowo powołanych sędziów od obowiązku orzekania na podstawie prawa (a nie życzeń) i stosowania...
