Indeks Samorządności za 2025 r. przygotowywany przez Fundację Batorego przynosi dobrą wiadomość – wynik rośnie. Po spadku do 47,79 pkt w 2023 r. i wzroście do 52,55 pkt w 2024 r., najnowszy odczyt za 2025 r. wynosi 54,30 pkt. Można więc powiedzieć, że jest lepiej. Relacje między rządem a samorządem terytorialnym są mniej konfrontacyjne, poprawiła się część praktyki nadzorczej wojewodów, a język władzy centralnej wobec gmin, powiatów i województw samorządowych stał się bardziej partnerski.
Ale właśnie ta poprawa powinna niepokoić. Jest realna, lecz zbyt słaba i zbyt wybiórcza, by mówić o powrocie do decentralizacji. W 2014 r. Indeks wynosił 73,58 pkt, a więc obecny wynik pozostaje o blisko 20 pkt niższy niż dekadę temu. To nie techniczna różnica w tabeli, lecz miara ustrojowego cofnięcia, którego dotąd nie odwrócono. Po zmianie władzy poprawił się klimat relacji rządu z samorządem, ale nie nastąpił systemowy powrót do decentralizacji. Zmienił się ton i część praktyki nadzorczej, lecz samorząd nadal częściej wykonuje polityki publiczne, niż je współtworzy.
Samorządy nadal nie są realnym uczestnikiem procesu decyzyjnego
Indeks Samorządności mierzy trzy wymiary autonomii lokalnej: potencjał zadaniowo-finansowy, siłę polityczną i siłę ustrojową. Dlatego pokazuje nie pojedyncze spory, lecz stan całego modelu państwa.
Najwyraźniej widać to w komponencie politycznym, gdzie poprawa zatrzymała się. W 2014 r. jego wartość wynosiła 20,75 pkt, w 2023 r. spadła do 3,75 pkt, po zmianie władzy wzrosła do 8,75 pkt i na tym poziomie pozostała także w 2025 r. To sygnał ostrzegawczy, że samorządy nadal nie są realnym uczestnikiem procesu decyzyjnego, zwłaszcza gdy projekty dotyczące ich zadań, dochodów lub kompetencji omijają Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego, m.in. poprzez wykorzystywanie ścieżki poselskiej.
Czytaj więcej
Czy Narodowy Instytut Samorządu Terytorialnego powinien samodzielnie gromadzić dane publiczne? Dlaczego oczekiwanie, by instytut zastępował statyst...
Drugim obszarem, w którym Indeks pokazuje ograniczenia obecnej poprawy, są finanse. Nowa ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprawiła część wskaźników, co oznacza, że zmniejszył się udział dotacji celowych, a wzrósł udział dochodów bardziej elastycznych, czyli takich, o których samorządy mogą decydować swobodniej. To ważna zmiana, ponieważ dotacja celowa ma własną logikę – skoro państwo przekazuje środki na określony cel, to państwo określa również sposób ich wydania, a samorząd pozostaje w dużej mierze wykonawcą. Nie należy jednak mylić poprawy struktury transferów z odbudową finansowej autonomii. Samorządy zyskały nieco więcej elastyczności po stronie wydatkowej, ale nie odzyskały podstawowego władztwa nad dochodami. Przeciwnie, Indeks pokazuje, że samodzielność dochodowa gmin spadła poniżej 30 proc., zaś miasta na prawach powiatu tylko nieznacznie przekraczają ten poziom, co sprawia, że wspólnota lokalna ma realny wpływ na mniej niż 1/3 swoich dochodów. Nowy model, mocniej oparty na udziałach w PIT i CIT, nie rozwiązuje też problemu nierówności terytorialnych. Silniejsze podatkowo samorządy skorzystają z niego bardziej niż wspólnoty o słabszej bazie dochodowej. Oznacza to większą elastyczność, ale nierówno rozłożoną.
Samorządy wciąż bez oddechu
W części zadaniowej Indeks pokazuje podobny mechanizm. Miniony rok nie przyniósł samorządom oczekiwanego oddechu. Przeciwnie, w wielu obszarach niepokojąco utrwala się schemat, w którym jednostki samorządu terytorialnego są wyłącznie wykonawcami polityk publicznych i to bez współdecydowania o ich kształcie.
W gospodarce odpadami problemem jest wprowadzenie systemu kaucyjnego bez równoległego wdrożenia modelu rozszerzonej odpowiedzialności producenta. Gminy muszą dostosować lokalne systemy, ponoszą konsekwencje finansowe, tracąc dostęp do części najbardziej wartościowych frakcji odpadów, ale nie otrzymują równoważnego mechanizmu rekompensującego te skutki.
Czytaj więcej
Przy pełnym szacunku dla „obywatelskiego fedrowania danych”, o którym pisze Katarzyna Batko-Tołuć, nie mamy przykładów dobrej jakości baz danych do...
W bezpieczeństwie publicznym ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej czyni z gmin ważne ogniwo pierwszej linii, co samo w sobie jest zrozumiałe. W sytuacjach kryzysowych to właśnie wójt (burmistrz, prezydent miasta) i lokalne służby są najbliżej mieszkańców. Ale Indeks pokazuje w tym obszarze duże napięcie – rośnie zakres odpowiedzialności samorządu, ale już nie rośnie proporcjonalnie jego wpływ strategiczny. Finansowanie z programu ochrony ludności dobrze ilustruje ten problem. Środki mają charakter dotacji celowych, są dzielone w ramach limitów wojewódzkich, a o ich przekazaniu samorządom decyduje wojewoda. Lokalne potrzeby bezpieczeństwa są więc filtrowane przez centralnie zaprojektowany program i wojewódzki mechanizm dystrybucji.
Problem w tym, że skala nowych obowiązków jest większa niż zdolność wielu samorządów do ich udźwignięcia. Program pozwala finansować przede wszystkim sprzęt, infrastrukturę, zasoby i szkolenia, ale nie rozwiązuje problemu trwałego wzmocnienia kadr. Najmocniej odczują to mniejsze gminy, gdzie kolejne zadania trafiają do tych samych urzędników, którzy już dziś obsługują inwestycje, zamówienia, kryzysy i bieżące potrzeby mieszkańców.
W zaopatrzeniu w wodę symboliczny pozostaje przykład Wód Polskich. Kompetencje dotyczące zatwierdzania taryf za wodę i ścieki zostały odebrane samorządom w 2017 r. Po zmianie władzy oczekiwano powrotu do modelu silniejszego lokalnego władztwa. Jednak tak się nie stało, a w 2025 r., mimo zapowiedzi i dyskusji, Wody Polskie zachowały kluczową pozycję regulatora taryf. Samorządy nadal odpowiadają za lokalną infrastrukturę wodno-kanalizacyjną, inwestycje i relacje z mieszkańcami, ale nie mają pełnego wpływu na sposób kształtowania opłat. To dobry przykład szerszego problemu – lokalna odpowiedzialność pozostaje widoczna, ale kluczowe decyzje nadal zapadają poza lokalnym władztwem.
Lepszy nadzór nie zastąpi gwarancji
Indeks przynosi też dobre informacje, ponieważ poprawiła się praktyka nadzoru wojewodów. Po raz pierwszy od 7 lat odsetek rozstrzygnięć nadzorczych uchylanych przez sądy administracyjne spadł poniżej 30 proc., a liczba rozstrzygnięć zaskarżanych przez samorządy zmalała. To ważne, bo nadzór jest jednym z realnych testów samodzielności samorządu.
Warto i tutaj zachować ostrożność, ponieważ jest to lepsza praktyka (co należy oczywiście docenić), ale praktyka nie zastępuje systemowych gwarancji. Samodzielność samorządu wymaga nie tylko rozsądnych wojewodów, ale także skutecznej ochrony sądowej i konstytucyjnej. Tymczasem kryzys wokół Trybunału Konstytucyjnego oraz nierozwiązane spory dotyczące statusu sędziów nadal osłabiają realną możliwość kontroli aktów prawnych naruszających samodzielność jednostek samorządu terytorialnego. Zdrowe państwo nie może opierać samorządności na dobrej woli aktualnej administracji rządowej.
Decentralizacja wymaga decyzji
Dlatego Indeks Samorządności za 2025 r. powinien być czytany nie jako laurka, lecz jako ostrzeżenie. Pokazuje, że można poprawić klimat relacji bez zmiany modelu państwa, można ograniczyć konflikt bez odbudowy partnerstwa, można wreszcie zwiększyć elastyczność części dochodów bez przywrócenia samodzielności finansowej. Tegoroczna poprawa jest prawdziwa, ale niewystarczająca.
Problem jest głębszy – nie dotyczy wyłącznie finansów, lecz modelu państwa, czyli tego, czy samorząd pozostaje podmiotem władzy publicznej z własną odpowiedzialnością i mandatem demokratycznym, czy staje się przede wszystkim administracyjnym wykonawcą decyzji rządu. A to właśnie zawiera się w konstytucyjnej zasadzie decentralizacji, która przecież nie jest prezentem dla samorządowców. Jest mechanizmem racjonalnego państwa, w którym sprawy najbliższe mieszkańcom rozstrzyga się lokalnie, a centrum tworzy ramy, gwarancje i mechanizmy wyrównawcze, zamiast zastępować wspólnoty lokalne w decydowaniu o usługach publicznych.
Dlatego prawdziwy test dla obecnej władzy wciąż jest przed nami. Będzie nim gotowość do oddania części realnej władzy w finansach, legislacji, zadaniach publicznych i programach dotacyjnych. Oznacza to: realne konsultacje każdej ustawy dotyczącej samorządu, także tej procedowanej ścieżką poselską; zasadę, że za nowymi zadaniami idą pieniądze (także na kadry) oraz decyzyjność; wzmocnienie dochodów własnych; przejrzyste kryteria dystrybucji środków publicznych oraz poważną rozmowę o kompetencjach odebranych samorządom po 2015 r. Bez tego będziemy mieli państwo łagodniejsze w tonie, ale nadal centralistyczne w mechanizmach.
Czytaj więcej
Samorządy pustynnieją, co oznacza, że mieszkańcy mają coraz mniejszy wpływ na to, co dzieje się w ich miastach – twierdzą autorzy raportu „O pustyn...
Indeks Samorządności za 2025 r. mówi więc coś bardziej złożonego niż proste „jest lepiej” albo „jest gorzej”. Jest lepiej niż w najgorszym momencie, ale wciąż daleko do modelu państwa zdecentralizowanego. Recentralizacja nie została odwrócona, a co najwyżej została spowolniona i częściowo złagodzona bardziej partnerskim językiem. To jednak nie wystarczy. Decentralizacja nie wraca sama, trzeba ją świadomie wybrać, oddając kompetencje, wpływ i pieniądze tam, gdzie zadania publiczne powinny być wykonywane najbliżej mieszkańców.
