Obserwatorzy zapowiadają falę głosowań, która dotrze do innych ośrodków m.in. do Wrocławia, Poznania, Gdańska. Jednak historia takich głosowań pokazuje, że rzadko są one skuteczne. Referenda krajowe też na ogół były porażką.
Głosowania ogólnopolskie pod moskiewskim butem
Ta forma demokracji bezpośredniej w Polsce zadebiutowała niemal równo 80 lat temu – 30 czerwca 1946 r. Pytania, choć dotyczyły spraw zasadniczych (granice, reformy, ustrój), były jednak sformułowane tendencyjnie, kampania 3xTAK odbywała się pod dyktando sił promoskiewskich, a sfałszowanie wyników głosowania przekreślało ostatecznie jego wiarygodność.
Kolejne referendum z 29 listopada 1987 r. nawet jego inicjatorzy (ekipa Wojciecha Jaruzelskiego) uznali za porażkę. Pytania o demokratyzację i reformę gospodarczą zostały obśmiane przez solidarnościową opozycję, która wezwała do bojkotu. Niska frekwencja i zbyt mała liczba głosów oddanych na „tak” podważyła prawną skuteczność tego głosowania, ponieważ ostatecznie za proponowanymi rozwiązaniami opowiedziało się poniżej 50 proc. uprawnionych.
Referendum dotyczące integracji Polski z Unią Europejską (7-8 czerwca 2003) okazało się jedynym, w historii w III RP, w którym frekwencja przekroczyła próg bezwzględnej większości.
Unijny sukces, konstytucyjne obejście
Również w III RP pierwsze referendum (18 lutego 1996 r.) przyniosło rozczarowanie. Jego inicjator, prezydent Lech Wałęsa, dwa miesiące przed głosowaniem musiał oddać władzę po przegranych wyborach i stracił zainteresowanie własną inicjatywą. Nie zaangażowały się w nią odpowiednio ugrupowania rozbitego obozu postsolidarnościowego, a lewicowo-ludowy rząd i prezydent Aleksander Kwaśniewski traktowali ten projekt obojętnie. W efekcie tzw. referendum uwłaszczeniowe nie spełniło formalnych kryteriów ważności (frekwencja poniżej 50 proc.), choć rychła perspektywa kolejnego takiego głosowania (w sprawie zatwierdzenia konstytucji) powinna skłonić do ostrożniejszego obchodzenia się z demokracją bezpośrednią.
W referendum konstytucyjnym (25 maja 1997 r.) również uczestniczyła mniejszość uprawnionych, ale twórcy ustawy zasadniczej przewidzieli takie zagrożenie i dla skuteczności tego głosowania nie wymagali frekwencji z większością bezwzględną. Dlatego referendum było wiążące. Jednak niewielka przewaga głosów na „tak” (54 proc.) i skromny odsetek głosujących (43 proc.) powodowały mało satysfakcjonujący finał: zdecydowana większość uprawnionych do wyrażenia swojej woli Polaków (około 80 proc.) nie poparła konstytucji.
Referendum dotyczące integracji Polski z Unią Europejską (7-8 czerwca 2003) poprzedziła długa i wszechstronna kampania informacyjna, w którą zaangażowały się niemal wszystkie podmioty publiczne, a także wiele autorytetów: Jan Paweł II oraz inni wybitni Polacy, senaty uczelni, cenione instytucje i organizacje. W dodatku dwudniowy tryb głosowania sprzyjał wyższej frekwencji. I tym razem (jedyny zresztą w historii referendów w III RP) frekwencja przekroczyła próg bezwzględnej większości. W referendum uczestniczyło 59 proc. uprawnionych, z których 78 proc. opowiedziało się za akcesją. Jeśli jednak spojrzeć na te dane w liczbach bezwzględnych, to mamy 13 mln 517 tys. głosujących za integracją, co w stosunku do obywateli uprawnionych 29 mln 868 tys., stanowi mniejszość (45 proc.).
Czytaj więcej
Czy nabycie samochodu może być tak proste, jak zamówienie sprzętu online? O tym, jak wygląda transformacja tego sektora oraz jak należy odpowiedzie...
Kompromitacja Komorowskiego, porażka PiS
O ile referendum akcesyjne uznano na ogół za sukces Polski i demokracji bezpośredniej, to kolejne takie głosowanie 6 września 2015 r. oceniano najczęściej w kategoriach klęski. Jego inicjatorem był prezydent Bronisław Komorowski, który liczył na to, że w ten sposób odwróci negatywny trend w kampanii wyborczej, przypieczętowany jego porażką w I turze. Ale i w II turze przegrał, a na temat skomplikowanych spraw systemu wyborczego, finansowania partii i zasad prawa podatkowego (czego dotyczyły pytania referendalne) nie było wiarygodnej debaty. Skończyło się frekwencją 7,8 proc., najniższą w historii europejskich referendów.
Mogło się wydawać, że taka kompromitacja będzie przestrogą przed kolejnym manipulacyjnym traktowaniem demokracji bezpośredniej. Ale silniejsza okazała się pokusa wykorzystania możliwości, jakie daje przywołanie demagogicznych haseł („posłuchajmy głosu narodu”), w trakcie kampanii, której cel jest zupełnie prozaiczny („niech wybiorą naszych”). Tak brzmi w skrócie historia ostatniego referendum krajowego (15 października 2023 r.), połączonego z wyborami parlamentarnymi.
Cztery pytania referendalne ułożone przez polityków Prawa i Sprawiedliwości dotyczyły wyprzedaży majątku państwowego, wieku emerytalnego, bariery na granicy z Białorusią i relokacji migrantów. Miały one pomóc w kampanii wyborczej inicjatora tego głosowania – rządzącej w latach 2015-2023 Zjednoczonej Prawicy. Przygniatająca większość głosujących odpowiedziała zgodnie z intencją wnioskodawców.
Jednak referendum nie nabrało mocy wiążącej, ponieważ uczestniczyło w nim tylko 41 proc. głosujących, a ten rezultat warto skonfrontować z rekordową frekwencją, która w tym samym czasie i miejscu dotyczyła wyborów parlamentarnych – 74 proc. Referendum kosztowało kilkanaście milionów zł, a kwotą 4,6 mln zł przekazaną przez Orlen mało znanej fundacji z Lublina, zajmuje się dziś prokuratura, która podejrzewa, że zamiast na promocję pytań będących przedmiotem głosowania pieniądze te poszły na marketing polityków PiS.
Czytaj więcej
Kraków stoi przed politycznym testem – już 24 maja mieszkańcy zdecydują o przyszłości prezydenta i całej Rady Miasta. W rozmowie z Michałem Kolanką...
Władze lokalne na celowniku
Możliwość odwołania rady gminy pojawiła się wraz z ustawą już w 1992 r.. Jednak zarówno w pierwszej, jak i w drugiej kadencji organów samorządu terytorialnego rzadko odwoływano się do tej formy demokracji bezpośredniej. Największe natężenie referendów w sprawie odwołania rad gmin wystąpiło w latach 1998-2002. Przeprowadzono ich razem 195, z tego tylko w 1999 r. było ich 105.
Powodem tej referendalnej fali było wiele konfliktów, które zaistniały w Polsce lokalnej: spory wokół nowego podziału terytorialnego, wdrażanie trudnych reform rządu Jerzego Buzka, kryzys gospodarczy na wsi, rolnicze blokady dróg i inne partykularyzmy. W następnych kadencjach liczba referendów zaczęła się stabilizować na poziomie około setki głosowań.
Mimo, że bieżąca kadencja samorządowych organów nie przekroczyła jeszcze półmetka, to obserwatorzy zapowiadają rekord referendalnych inicjatyw.
Tej wielkości nie zmieniła fundamentalna nowelizacja ustawy o samorządzie gminnym, a także ustawy o referendum lokalnym. Od 2002 r. możliwe było odwołanie zarówno organu stanowiącego (rady gminy, powiatu, sejmiku województwa), jak i organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta).
Przekierowało to nieco aktywność referendalnych inicjatorów, którzy do tej pory zgłaszając wniosek o odwołanie rady gminy, najczęściej chcieli w ten sposób doprowadzić do zmiany na stanowisku wójta. W latach 2002-2006 taki cel dotyczył 71 referendów na ogólną liczbę 92 przeprowadzonych. W następnych kadencjach proporcje te były zbliżone.
Kolejna zasadnicza zmiana w procedurze odwoławczej zaszła wraz z początkiem kadencji 2006-2010. Istniejący dotąd sztywny próg frekwencji 30 proc. wymagany dla uznania referendum za skuteczne został uelastyczniony. Od tej pory ten sam warunek spełniony był przy frekwencji 3/5 w stosunku do liczby uczestniczących w wyborach danego organu. Sprzyjało to przeprowadzeniu referendów odwoławczych w większych miastach, ale nie wpłynęło zasadniczo na ogólną ich liczbę, w tym też liczbę głosowań skutecznych, czyli tych, w których osiągnięto wymaganą frekwencję.
Referendalne trendy
Proporcje głosowań skutecznych i nieskutecznych nie zmieniają się zasadniczo od początku pojawienia się instytucji referendum odwoławczego. Referenda z przekroczonym progiem ważności nadal stanowią średnio 15 proc. Wciąż mniej więcej w co dziesiątej takiej inicjatywie, frekwencja jest poniżej 10 proc., czyli głosujących jest mniej niż tych, którzy podpisali się pod wnioskiem. Inne prawidłowości wskazują na utrzymywanie się referendalnego napięcia w Polsce południowo-zachodniej, przy małym zainteresowaniu tą formą demokracji bezpośredniej w regionach północno-wschodnich kraju.
Ustawowe wydłużenie kadencji samorządowych organów w 2018 r. mogło wpłynąć na nowe trendy referendalne w lokalnych wspólnotach. Towarzysząca tej nowelizacji zmiana innych przepisów miała zwiększyć partycypację obywatelską (konsultacje, inicjatywy, itp.), ale ograniczenia wynikające z pandemii w latach 2020-2022 zniekształciły obraz zaangażowania społecznego w Polsce lokalnej. Zdarzało się, że inicjatorzy referendów rezygnowali z powodu utrudnień w prowadzeniu kampanii podczas lockdownu. W kilku przypadkach odwołano referenda lub przesunięto datę ich przeprowadzenia.
Ostatecznie podczas ostatniej kadencji samorządowych władz (2018-2024) przeprowadzono 76 referendów odwoławczych. W dwunastu głosowaniach, które zakończyły się odwołaniem organu, średnia frekwencja wynosiła 39 proc. Ogółem najwięcej (66 proc.) było referendów w sprawie odwołania wójta. Tu też była najwyższa skuteczność – 16 proc. W przypadku rad gmin skuteczność wynosiła 15 proc., a w głosowaniach nad odwołaniem obydwu organów skuteczność to zaledwie 8 proc.
Proporcje głosowań skutecznych i nieskutecznych nie zmieniają się zasadniczo od początku pojawienia się instytucji referendum odwoławczego.
W minionej kadencji nie było referendów w miastach prezydenckich, których jest 107. Niemniej wcześniej w kilku takich ośrodkach liczba uczestników głosowania nad odwołaniem prezydenta przekroczyła wymagany próg frekwencji. Ze stanowiskami pożegnali się włodarze Bytomia, Częstochowy, Elbląga, Łodzi, Olsztyna, Zduńskiej Woli, Zgierza.
Znaczący przykład Krakowa
Mimo że bieżąca kadencja samorządowych organów nie przekroczyła jeszcze półmetka, to obserwatorzy zapowiadają rekord referendalnych inicjatyw. Już w 30 gminach (miastach) odbyły się takie głosowania. W Zabrzu prawie rok temu odwołano prezydentkę miasta przy frekwencji 25,2 proc., a do odwołania rady zabrakło zaledwie 112 głosów. Spośród największych ośrodków, gdzie pojawiają się takie sygnały o możliwości przeprowadzenia referendum wymieniane są: Wrocław, Gliwice, Częstochowa, Poznań, Gdańsk, Chorzów, Bytom, Będzin. Przykład Krakowa może podziałać mobilizująco na inne miasta, choć zapewne lokalni politycy poczekają na wynik głosowania w Królewskim Mieście.
Trudno przewidzieć efekt krakowskiego referendum. Za tym, że głosowanie będzie skuteczne przemawia dobrze zorganizowana akcja zbierania podpisów pod wnioskiem referendalnym oraz pozornie niski próg frekwencji – 27 proc., potrzebny do osiągnięcia przez zwolenników odwołania prezydenta. Do odwołania rady potrzebny jest wyższy odsetek głosujących – 31 proc., a to dlatego, że w I turze wyborów samorządowych w 2024 r., podczas której wybierano radę i prezydenta, frekwencja była też wyższa niż w II turze, gdy wybierano już tylko prezydenta miasta. Warto jednak przypomnieć, że w porównywalnych z Krakowem miastach, gdzie odbyły się referenda odwoławcze, frekwencja była niższa niż ta, na którą liczą referendalni inicjatorzy spod Wawelu. W Łodzi w 2010 r. było to 22,2 proc. (referendum skuteczne), w Warszawie w 2013 r. – 25,7 proc. (głosowanie nieskuteczne, gdyż próg wynosił 29,1 proc.).
Gdy większość milczy, mniejszość decyduje
Prawda o polskich referendach (krajowych i lokalnych) nie napawa optymizmem. W ogólnopolskich głosowaniach nigdy nie było sytuacji, aby w warunkach praworządnej procedury większość uprawnionych zdecydowała o danym rozwiązaniu. Zawsze była to wola mniejszości. Tylko jedno referendum w 2003 r. przyniosło szeroką kampanię informacyjną, frekwencję ponad 50 proc. i rzetelnie policzone głosy z wyraźnie dominującą odpowiedzią. Ale to jedno referendum stanowi raptem 14 proc. wszystkich takich głosowań, poczynając od pierwszego z 1946 r..
Co ciekawe, zbliżony odsetek skuteczności referendalnej występuje też w przypadku głosowań nad odwołaniem władz lokalnych. W tych przypadkach nigdy jednak nie zdarzyło się, aby o odwołaniu wójta (rady) zdecydowała większość uprawnionych. Wniosek jest więc mało budujący: o fundamentalnych sprawach zarówno w skali krajowej, jak i lokalnej rozstrzyga mniejszość. W Krakowie to może być mniej niż 14 proc. uprawnionych głosujących na „tak”, czyli ok. 80 tys. mieszkańców może zadecydować w imieniu 800 tys. krakowian.
Czy w związku z tym należy zrezygnować z demokracji bezpośredniej? Bynajmniej! Nie chcą tego sami obywatele, co pokazują sondaże, z których wynika, że surowo oceniamy swoich przedstawicieli w organach władzy, ale chcemy utrzymania demokracji oraz możliwości wyrażania swojej woli w trybie bezpośrednim. Politycy też nie zrezygnują z referendum. Urzędujący prezydent RP już wysyła sygnały świadczące o tym, że jest zainteresowany taką inicjatywą. Jeśli w wyborach parlamentarnych 2027 blok prawicowy uzyska w Senacie bezwzględną większość (co jest możliwe), to nawet brak stabilnej większości w Sejmie umożliwi temu obozowi przeprowadzanie inicjatyw referendalnych przy współpracy prezydenta RP i Senatu.
Co więc należy robić, aby referenda oznaczały święto demokracji, a decyzje w nich wyrażone były wolą większości uprawnionych do głosowania? Jaką korzyść mogą przynieść miliony zł wydawane podczas kampanii referendalnych? Na te pytania nie ma prostej odpowiedzi, a rady politologa można sprowadzić do wciąż powtarzanego apelu o zwiększenie znaczenia edukacji obywatelskiej w procesie nauczania, wspieranie organizacji społecznych, promowanie partycypacji i deliberacji. I ostatnia uwaga (rada). Gdyby wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast bardziej dbali o frekwencję, gdy są wybierani, to referenda nie byłyby im straszne.
