Kontrola NIK: CEPiK nie działa

NIK ustaliła, że system nie był prawidłowo przygotowany zarówno w okresie zarządzania przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych jak i Ministerstwo Cyfryzacji. Termin jego udostępnienia opóźnił się o dwa lata a koszty realizacji wzrosły o 42 miliony złotych. Po uruchomieniu w listopadzie 2017 roku systemu CEPiK 2.0 w zakresie rejestracji pojazdów wystąpiły liczne utrudnienia dla obywateli i urzędów.

MSW rozpoczynając prace nad CEPiK 2.0 nie sporządziło studium wykonalności ani kalkulacji wartości przedmiotu zamówienia i oparło się wyłącznie na ofercie sporządzonej przez Centralny Ośrodek Informatyki (COI).

Minister Cyfryzacji przejęła na początku 2016 r. nadzór nad realizacją CEPiK 2.0, wskazała istotne nieprawidłowości i podjęła działania naprawcze, jednak zdaniem NIK, działania te nie były w pełni skuteczne.

W umowie między COI a MSW pierwotną wartość prac przy budowie systemu CEPiK 2.0 oszacowano na nieprzekraczalną kwotę 149,9 mln zł brutto. W podpisanym przez MC Aneksie nr 3 do pierwotnej umowy kwota ta została zwiększona do 192,5 mln zł (tj. o 28,4%). Wzrost wartości budowy CEPiK 2.0 o kwotę 42,3 mln zł uzasadniano potrzebą wykonania dodatkowych prac. Zdaniem NIK, w MC nie dokonano należytej weryfikacji zasadności zwiększenia wynagrodzenia dla COI, gdyż większość prac (na kwotę 38,5 mln zł) objętych Aneksem była już wcześniej uwzględniona i powinna być wykonana w ramach pierwotnej umowy.

COI nierzetelnie zarządzał zagrożeniami związanymi z realizacją CEPiK 2.0, gdyż nie określił kluczowych ryzyk dla budowy tego systemu, np. nie uwzględnił kwestii jakości tworzonego oprogramowania. Ryzyko to wystąpiło w 2016 r., w związku z czym konieczne było ponowienie przez COI w 2016 r. części prac programistycznych.

NIK zwróciła uwagę na niski stan zaawansowania etapów CEPiK 2.0. przewidzianych do uruchomienia w 2018 r., tj. kolejne e-usług dla systemu - 9% (Etap III) i uruchomienie Centralnej Ewidencji Kierowców - 3% (Etap IV). Tak niski stan zaawansowania prac stwarza ryzyko, że prace w ramach tych etapów nie zostaną zakończone w zakładanych terminach.

NIK zwróciła uwagę, że CEPiK 2.0 miał być uruchomiony już 4 stycznia 2016 r., następnie kilkukrotnie zmieniano ten termin. Obecnie Ministerstwo Cyfryzacji przewiduje, że udostępnienie kolejnych funkcjonalności systemu będzie następować w wyniku ogłoszenia stosownego komunikatu przez ministra właściwego ds. informatyzacji (brak z góry określonych terminów).

Nienależycie prowadzono w COI testy integracyjne CEPiK 2.0 z systemami interesariuszy (m.in. z systemami PWPW, Policji i starostw) - realizowano je w środowisku nieadekwatnym do środowiska, w którym faktycznie system będzie funkcjonował. Tym samym testy te nie mogły potwierdzić sprawnego działania systemu. W konsekwencji, po uruchomieniu systemu CEPiK 2.0 w dniu 13 listopada 2017 r., ujawniło się wiele istotnych usterek i błędów w zakresie ewidencji pojazdów.

Z informacji uzyskanych ze starostw i urzędów miast na prawach powiatu wynika, że uruchomienie CEPiK 2.0 w części dotyczącej Centralnej Ewidencji Pojazdów w dniu 13 listopada 2017 r. znacząco utrudniło obsługę obywateli w zakresie rejestracji pojazdów ze względu na błędy i braki występujące w tym systemie. Przede wszystkim:

nastąpiło znaczne wydłużenie czasu obsługi sprawy zmniejszyła się liczba realizowanych spraw w porównaniu z okresem przed udostępnieniem CEPiK 2.0 niemożliwe było załatwienie niektórych rodzajów spraw w pierwszych dniach funkcjonowania CEPiK 2.0 w części urzędów, szczególnie w dużych miastach, brak było dostępu do systemu.

Do opóźnień w realizacji CEPiK 2.0 przyczyniły się m.in. częste zmiany koncepcji organizacji wytwarzania tego systemu w latach 2013-2016, w tym m.in: przeprojektowanie architektury systemu, przemodelowanie zakresu projektu, modyfikacja harmonogramu prac czy zmiana formuły realizacji przedsięwzięcia z projektowej na programową (co wiązało się z dokonaniem kolejnych zmian w strukturze przedsięwzięcia, procedurach oraz z wprowadzeniem etapowego wdrażania systemu CEPiK 2.0). Ponadto, część prac programistycznych wymagała ponowienia.

Sprawnej realizacji systemu nie sprzyjała też duża rotacja kadr w COI. Prace przy budowie tego systemu zlecano osobom o niewielkim doświadczeniu zawodowym oraz krótkim stażu pracy. W całym okresie realizacji CEPiK 2.0 funkcję kierownika projektu w COI pełniło pięć osób, spośród których cztery nie posiadały doświadczenia zawodowego związanego z zarzadzaniem projektami informatycznymi.

Zadania MC w zakresie Programu CEPiK 2.0 wykonywali w większości pracownicy COI delegowani do MC, a Biuro Programu CEPiK 2.0 w MC składało się wyłącznie z pracowników COI, choć w świetle Karty Programu CEPiK 2.0 powinno składać się zarówno ze specjalistów z COI, jak i z MC. Ponadto, MC powierzyło przeprowadzenie w 2017 r. kontroli stanu realizacji zawartej z COI umowy, pracownikowi COI oddelegowanemu do pracy w Ministerstwie, co rodzi pytanie co do jego pełnej bezstronności. NIK ocenia, że powyższe działania mogły prowadzić do konfliktu interesów przy podejmowaniu decyzji zarządczych w Programie CEPiK 2.0.

NIK zwróciła uwagę, że do dnia zakończenia kontroli NIK nie ustanowiono w MC kluczowych dokumentów dotyczących zapewnienia bezpieczeństwa systemu CEPiK 2.0. Przedstawiony w toku kontroli dokument to jedynie szablon określający wytyczne w zakresie przyszłej polityki bezpieczeństwa tego systemu.

Projektując system CEPiK 2.0 zaplanowano wprowadzenie synchronicznej współpracy Systemów PWPW (Kierowca, Pojazd, Portal Starosty) z Bazą Centralną CEPiK 2.0. Przyjęto także, że Systemy PWPW znajdują się w innej lokalizacji niż Baza Centralna. Wymaga to zapewnienia wysokiej dostępności i niezawodności sprzętu informatycznego oraz infrastruktury telekomunikacyjnej wykorzystywanej przez system CEPiK 2.0. Inaczej zachodzi groźba, że w razie awarii lub usterki systemu centralnego skutki odczują wszystkie urzędy, które korzystają z systemu CEPiK 2.0.

NIK pozytywnie ocenia udostępnienie w ramach CEPiK 2.0 e-usług: Sprawdź punkty karne, Historia pojazdu i Bezpieczny Autobus, z których często korzystali obywatele.

W ocenie NIK, Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych S.A. prawidłowo realizowała zadania związane z przygotowaniem oprogramowania dla systemu CEPiK 2.0 w zakresie: rejestracji pojazdów, uzyskiwania uprawnień do kierowania pojazdami i wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Wytwórnia prawidłowo zarządzała ryzykami dotyczącymi dostosowywania Systemów PWPW do współpracy z CEPiK 2.0.

Najwyższa Izba Kontroli skierowała do Ministra Cyfryzacji wnioski o:

1. podjęcie działań w celu przyśpieszenia prac nad budową systemu CEPiK 2.0, aby zapewnić terminowe zakończenie kolejnych etapów prac związanych z uruchomieniem systemu CEPiK 2.0;

2. ustanowienie i wdrożenie w Ministerstwie Cyfryzacji Systemu Zarządzania Bezpieczeństwem Informacji, zgodnie §20 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów ws. Krajowych Ram Interoperacyjności;

3. przeprowadzanie testów integracyjnych w sposób umożliwiający potwierdzenie, że integracja Bazy Centralnej systemu CEPiK 2.0 z oprogramowaniem interesariuszy będzie działać prawidłowo;

4. rozważenie pilotażowego uruchomienia kolejnych udostępnianych funkcjonalności CEPiK 2.0;