NIK krytycznie o dostępie do opieki przedszkolnej w gminach

Prawie jedna trzecia dzieci nie dostała się do wybranego przedszkola, z czego niemal wszystkie to trzy- i czterolatki. W części gmin rodzicom nie wskazywano alternatywnych placówek albo proponowano takie, które były nieatrakcyjne np. ze względu na ich lokalizację lub godziny pracy. W prawie połowie gmin proces rekrutacji nie był właściwie nadzorowany. Szczególnie widoczne było to w gminach, w których nie wykorzystywano do jego wspomagania systemów informatycznych. Konsekwencją był brak transparentności tego procesu - twierdzi Najwyższa Izba Kontroli.

Od kilku lat w Polsce podejmowane są działania na rzecz poprawy dostępności instytucjonalnej opieki nad dziećmi. Stworzono sprzyjające warunki do powstawania nowych miejsc opieki nad dziećmi w wieku do trzech lat (w ramach realizowanego od 2011 r. resortowego programu „Maluch" i „Maluch+"). Zwiększyła się także liczba placówek wychowania przedszkolnego i dzieci objętych tą opieką.

Poziom upowszechnienia wychowania przedszkolnego, szczególnie w odniesieniu do dzieci w wieku trzech i czterech lat, nie osiągnął jednak w roku szkolnym 2017/2018 poziomu zaplanowanego w dokumentach krajowych, tj. 90 proc. dla dzieci czteroletnich i 83 proc. dla trzyletnich. Stało się tak głównie za sprawą niższej popularności tego wychowania na terenach wiejskich (udział dzieci zamieszkałych w miastach, korzystających z wychowania przedszkolnego był w roku szkolnym 2017/2018 wyższy średnio o 16,5 proc. niż na terenach wiejskich).

Źródło: Opracowanie własne NIK na podstawie danych z Systemu Informacji Oświatowej

Zakładanie i prowadzenie placówek wychowania przedszkolnego oraz zapewnienie miejsc dla wszystkich uprawnionych dzieci jest zadaniem własnym gmin. Zadanie to finansowane jest przy współudziale środków z budżetu państwa, wypłacanych w formie dotacji celowej, a od 2017 r. także subwencji oświatowej.

Nie było miejsca dla dzieci

Od roku szkolnego 2017/2018 każda gmina ma obowiązek zapewnić możliwość korzystania z wychowania przedszkolnego, dzieciom w wieku od trzech do sześciu lat, zamieszkałych na jej obszarze i zgłoszonym podczas postępowania rekrutacyjnego. Jednak tylko w 17 z 30 skontrolowanych gmin nadano odpowiedni priorytet temu zadaniu, tj. prowadzono tam bieżące analizy zapotrzebowania na miejsca w placówkach, uwzględniające liczbę dzieci kontynuujących wychowanie przedszkolne oraz liczbę dzieci trzy- i czteroletnich, których rodzice mogą dopiero ubiegać się o objęcie ich taką opieką, zmiany wynikające np. z reformy oświatowej oraz podejmowano adekwatne do wyników tych analiz działania.

W konsekwencji w prawie połowie gmin objętych kontrolą (14 z 30 objętych kontrolą NIK) nie zapewniono pełnej dostępności opieki przedszkolnej. Było to niezgodne z art. 31 ust. 8 i 9 ustawy - Prawo oświatowe. W tamtejszych samorządowych przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach i innych formach wychowania przedszkolnego przygotowano miejsca dla najwyżej 80 proc. dzieci, w tym w niektórych gminach zaledwie dla 23-60 proc. uprawnionych dzieci. Liczba złożonych wniosków o przyjęcie dziecka do przedszkoli w gminach tych była większa (średnio o 30 -60 proc. ) od liczby dostępnych miejsc. Największy niedobór miejsc dotyczył placówek wychowania przedszkolnego, w których mogły korzystać z opieki dzieci trzy- i czteroletnie oraz przedszkoli położonych w rejonach zamieszkałych przez młode rodziny. W konsekwencji 25 -30 proc. dzieci, których rodzice w gminach objętych kontrolą wnioskowali o przyjęcie na lata szkolne 2017/2018 i 2018/2019, nie dostało się do placówek „pierwszego wyboru". Trudności w znalezieniu odpowiednich miejsc opieki przedszkolnej mieli głównie rodzice dzieci trzy- i czteroletnich (dzieci te stanowiły prawie 90 proc. wszystkich nieprzyjętych).

Dobra praktyka

Dokumenty strategiczne przyjęte w niektórych gminach (np. w Chęcinach, woj. świętokrzyskie) zakładały powstanie placówek wychowania przedszkolnego w częściach miasta przeznaczonych pod budowę nowych osiedli.

W prawie połowie gmin gdzie najwięcej dzieci nie dostało się do wybranych placówek, nie zapewniono dla części z nich innych odpowiednich miejsc. Było to niezgodne z art. 31 ust. 10 i 11 ustawy - Prawo oświatowe, wymagającym by w przypadku, gdy liczba dzieci, którym gmina ma obowiązek zapewnić możliwość korzystania z wychowania przedszkolnego, przewyższy liczbę miejsc w tej placówce, wójt (burmistrz, prezydent miasta) pisemnie wskazał rodzicom inną placówkę oferującą możliwość opieki w zbliżonym czasie do pierwotnie wybranej (a także w możliwie blisko położonej). W ośmiu gminach wójtowie nie wskazywali wszystkim nieprzyjętym do przedszkoli dzieciom placówek, które mogłyby je przyjąć. W ośmiu innych gminach wskazywano placówki niespełniające ustawowych wymogów. Albo były to pełnopłatne przedszkola niepubliczne, albo przedszkola zlokalizowane w innych gminach, albo czas ich pracy znacząco różnił od czasu pracy placówki wybranej przez rodziców.

W sześciu gminach, w których zabrakło miejsc w przedszkolach zapewniających dziesięciogodzinną opiekę, wskazywano nieprzyjętym do nich dzieciom trzyletnim, miejsca w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych o pięciogodzinnym czasie pracy. Dodatkową trudnością dla rodziców mogła być konieczność dowożenia dzieci do odległych placówek w innych sołectwach (nawet do 22 km).

Dobra praktyka

W sytuacji, gdy dziecko nie dostało się do wybranej placówki, zdarzało się, że władze gminy proponowały rodzicom takiego dziecka więcej placówek do wyboru (np. w Augustowie, woj. podlaskie). Bywało też, że dyrektorzy przedszkoli osobiście kontaktowali się z rodzicami, aby wysondować ich oczekiwania i potrzeby w zakresie opieki przedszkolnej i zaproponować najbardziej odpowiednią placówkę (np. w Krośnie, woj. podkarpackie).

W latach szkolnych 2017/2018 i 2018/2019, w gminach objętych kontrolą wskazano miejsca odpowiednio rodzicom 1259 i 821 dzieci, które nie dostały się do przedszkoli. Z przedstawionej propozycji skorzystało średnio 26 proc. z nich, pozostali najczęściej rezygnowali z opieki przedszkolnej dla swoich pociech. Taka sytuacja wynikała z niedostosowania czasu pracy i lokalizacji placówek wskazanych przez gminę do potrzeb i oczekiwań rodziców. W konsekwencji w gminach, w których nie zapewniono odpowiednich miejsc dla dzieci trzy- i czteroletnich, zanotowano niski poziom upowszechnienia wychowania przedszkolnego w tych grupach wiekowych dzieci. Niski poziom tego wskaźnika w odniesieniu do dzieci trzyletnich zanotowano np. w Majdanie Królewskim (woj. podkarpackie) i Łaszczowie (woj. lubelskie), tj. odpowiednio ok. 27 proc. i niecałe 30 proc. w roku szkolnym 2017/2018, zaś w roku szkolnym 2018/2019 ok. 16 proc. i 26 proc. .

Zastrzeżenia do kryteriów naboru

Tylko pięć gmin przyjęło w pełni prawidłowe kryteria naboru do placówek wychowania przedszkolnego. W 25 gminach (83 proc. ) co najmniej jedno kryterium samorządowe, obowiązujące na drugim etapie rekrutacji (uruchamianym, gdy o przyjęcie do placówek ubiegało się więcej dzieci niż było wolnych miejsc) zostało ustalone niezgodnie z obowiązującymi przepisami[1]. Gminy przyjmowały kryteria, które w ocenie NIK nie służyły realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, a także naruszały zasadę równego dostępu do wychowania przedszkolnego. Kryteria te obejmowały np.: wiek dzieci, deklarowany czas pobytu w przedszkolu, czy też nie uwzględniały sytuacji dzieci wychowywanych przez samotnych rodziców. Na przykład w części gmin więcej punktów uzyskiwały dzieci pięcio- i sześcioletnie, w innych liczba przydzielonych punktów zależała od zadeklarowanych przez rodziców godzin pobytu przez dziecko w placówce. Prowadziło to do sytuacji, w której rodzice deklarowali dłuższy pobyt w przedszkolu tylko po to, by uzyskać więcej punktów w procesie rekrutacji.

W sześciu gminach ustalono nieprawidłowo dodatkowe kryteria lub przyjęto, że w procesie rekrutacji można brać pod uwagę kolejność składania wniosków o przyjęcie do przedszkola lub o przyjęciu decydował wynik losowania.

Dobra praktyka

W 11 gminach ustalono kryteria preferujące dzieci, których rodzice mieszkali lub pracowali niedaleko wybranego przedszkola, co ułatwiło dobór placówek najbardziej odpowiadających potrzebom rodzin.

Rekrutacja przykra dla maluchów

W gminach, w których wykorzystywano systemy informatyczne wspomagające proces rekrutacji najczęściej uzyskano usprawnienie wszystkich podejmowanych w związku z tym działań. Zapewniono dobrą dostępność informacji o zasadach przyjmowania dzieci do placówek i warunkach realizacji opieki przedszkolnej, a nabór przeprowadzono prawidłowo. W większości pozostałych gmin proces rekrutacji nie był prawidłowo nadzorowany przez wójtów. W konsekwencji dochodziło tam do licznych nieprawidłowości.

W dziewięciu gminach nie przestrzegano harmonogramów naboru i kryteriów rekrutacyjnych oraz zasad dotyczących prowadzenia rekrutacji do placówek wychowania przedszkolnego (np. w przedszkolach preferowano dzieci pracowników). Najbardziej przykre dla rodziców i małych dzieci było niezapewnienie możliwości kontynuacji edukacji przedszkolnej w wybranej placówce (tak było np. w Zambrowie, woj. podlaskie) lub niewłaściwe ogłaszanie wyników naboru, w tym nieinformowanie o powodach nieprzyjęcia dziecka do placówki.

Dobra praktyka

W części gmin (np. w Brzegu, woj. opolskie) wykorzystano system informatyczny wspomagający proces rekrutacji do przeprowadzenia „symulacji" przyjęć do przedszkola na podstawie liczby chętnych do poszczególnych placówek. Działanie takie pozwoliło na dostosowanie liczby oddziałów w poszczególnych placówkach do zgłaszanych potrzeb. Warunki w placówkach wychowania przedszkolnego

W gminach, w których brakowało miejsc w przedszkolach zdarzały się sytuacje niezapewnienia odpowiednich warunków jej realizacji. Dochodziło do przekroczenia liczebności grup przedszkolnych (dziewięć gmin) lub niezapewnienia opieki przedszkolnej w odpowiednim wymiarze czasowym (po zakończeniu zajęć w oddziale przedszkolnym dzieci przebywały na świetlicach szkolnych). W pięciu z tych gmin rodzice nie mogli posyłać swoich dzieci do przedszkola w czasie wakacji. Problemem dla większości gmin było także zapewnienie opieki dzieciom z alergiami i chorującym na przewlekłe schorzenia, wymagające ciągłej kontroli i podawania leków. Tylko placówki w ośmiu gminach były przygotowane do udzielania odpowiedniej pomocy tym dzieciom, ponieważ opracowano tam wewnętrzne procedury opieki nad dziećmi z chorobami przewlekłym i/lub przeszkolono pracowników jak takiej pomocy udzielać.

Dodatkowe miejsca w placówkach niepublicznych

Otwarte konkursy ofert na dodatkowe miejsca w przedszkolach niepublicznych miały być lekarstwem na zbyt małą liczbę miejsc w gminnych placówkach i niedostosowanie ich rozkładu przestrzennego do potrzeb rodzin z małymi dziećmi. Dzięki konkursom dzieci mogłyby korzystać z prywatnych placówek na takich samych zasadach jak w tych prowadzonych przez gminę. Jak wskazują wyniki kontroli, z możliwości takiej korzystano bardzo rzadko. W latach szkolnych 2017/2018 i 2018/2019 w województwach, w których prowadzono kontrolę konkursy ogłoszono zaledwie w ośmiu gminach, tj. 0,9 proc. gmin (w Polsce - w 1,7 proc.). Nie wykorzystano takiego rozwiązania w czterech gminach, w których zabrakło miejsc w przedszkolach w latach szkolnych 2017/2018 i 2018/2019.

Zdaniem NIK ciekawym przykładem innego podejścia do korzystania z oferty placówek niepublicznych była Środa Wielkopolska (woj. wielkopolskie) gdzie pozyskano w ten sposób aż 97 proc. wszystkich potrzebnych miejsc.

Rodzice w większości niezadowoleni

Na zlecenie NIK przeprowadzono badanie opinii publicznej. Wzięło w nim udział 800 rodziców (z całej Polski), których dzieci korzystały przez co najmniej rok z opieki przedszkolnej w latach szkolnych 2016/2017-2018/2019. W opinii 27 proc. rodziców objętych badaniem proces rekrutacji do placówek wychowania przedszkolnego i informowania o jego wynikach, nie był w pełni jasny i przejrzysty. Tylko połowa badanych była świadoma, że gmina ma obowiązek zapewnić miejsce w przedszkolu wszystkim dzieciom.