Za dużo rządu w niewłaściwym miejscu, za mało tam, gdzie jest potrzebny

Jože P. Damijan

W Słowenii w ciągu ostatnich dwóch dekad ciężko zauważyć społeczne następstwa dominującej roli rynków. Można raczej mówić o skutkach niedokończonego procesu prywatyzacji, braku jasnych reguł działania i nadzoru. W większości krajów punktem zapalnym kryzysu były pożyczki udzielone przez niedostatecznie nadzorowane prywatne banki prywatnym przedsiębiorstwom. Natomiast w Słowenii przyczyną kłopotów były raczej uwarunkowane politycznie kredyty słabo nadzorowanych banków państwowych dla państwowych, niekontrolowanych przedsiębiorstw.

Kiedy zakończyła się epoka komunizmu, Słowenia podążała drogą pozostałych państw, w których dokonała się transformacja – przekształcania gospodarki centralnie planowanej w wolnorynkową. Transformacja Słowenii dokonywała się powoli i stopniowo. Jednak ta ścieżka do zbilansowanej przemiany urwała się u progu kryzysu finansowego.

Jednym z powodów, dla których kryzys uderzył w gospodarkę Słowenii z większą siłą niż w innych krajach, było stosunkowo większe zaangażowanie rządu w gospodarkę. Z jednej strony do braku równowagi tuż przed kryzysem doprowadził niedokończony proces prywatyzacji, z drugiej – ten brak został wzmocniony przez fakt, że banki były własnością państwa. Zwiększyło to tylko społeczne koszty kryzysu.

Prywatyzacja, czyli transformacja

Najlepszym sposobem na przestudiowanie powolnego przekształcania się gospodarki państwowej w rynkową w Słowenii oraz ostatecznej zapaści jest analiza procesu prywatyzacji. W przeciwieństwie do pozostałych byłych krajów komunistycznych w początkowym okresie tego procesu unikano słowa „prywatyzacja". Ustawę prywatyzacyjną przyjętą w listopadzie 2002 r. nazwano ustawą transformacji własności.

Podczas gdy ta ustawa wprowadziła natychmiastową transformację wszystkich państwowych przedsiębiorstw w należące do konkretnych akcjonariuszy, prawdziwa prywatyzacja następowała stopniowo i do dziś się nie zakończyła. Przedsiębiorstwa mogły dokonać wyboru jednej z czterech metod. Były to: przekazanie 40 proc. akcji na fundusz emerytalno-rentowy i fundusz reprywatyzacji; wewnętrzne rozdzielenie akcji pracownikom; sprzedaż akcji na warunkach preferencyjnych kierownictwu, pracownikom oraz byłym pracownikom i emerytom; publiczna sprzedaż akcji. W ciągu dwóch etapów (pierwszy miał miejsce w drugiej połowie lat 90., a drugi w połowie pierwszej dekady XXI w.) akcje znalazły się w znacznej mierze w rękach prywatnych. Jednak w największych przedsiębiorstwach państwo zostało współwłaścicielem z decydującą mniejszością głosów dzięki dwóm funduszom inwestycyjnym.

Jednocześnie prawo prywatyzacyjne z roku 1992 nie było skierowane w stronę przedsiębiorstw z tzw. sektorów strategicznych (m.in. banki i ubezpieczenia, telekomunikacja, koleje i porty, sektor energetyczny), które nadal czekają w kolejce do sprywatyzowania.

W niektórych sektorach strategicznych (m.in. energetyka, transport) państwo pozostaje jedynym właścicielem i nadal posiada większość akcji w przedsiębiorstwach z sektorów kontrolowanych (ubezpieczenia, transport, telekomunikacja). Niedawno odzyskało też 100 proc. własności prawie całego sektora bankowego przez wykupienie banków, które miały kłopoty w związku z kryzysem z 2008 r.

Państwo nie musi być mniej skuteczne

Własność państwowa jako taka niekoniecznie oznacza niższą skuteczność – warunkiem jest jednak dobry nadzór korporacyjny. Większość krajów rozwiniętych OECD zakłada częściowe zaangażowanie państwa w przedsiębiorstwa – z różnych powodów.

Ostatnie badania w krajach OECD (Christiansen 2013) wskazują następujące korzyści z własności publicznej przedsiębiorstw: monopol w sektorach, gdzie konkurencja nie istnieje; w sektorach o stałym poziomie konkurencyjności państwowe przedsiębiorstwo pełni rolę instytucji pożytku publicznego; zobowiązania publiczne państwowego przedsiębiorstwa są zbyt skomplikowane, aby je opisać w umowie prywatyzacyjnej; polityka przemysłowa lub strategie rozwoju, gdzie przedsiębiorstwa państwowe mają za zadanie korygowanie niedoskonałości działań rynkowych. W takich przypadkach kraje powinny się stosować do rekomendacji wytycznych OECD dla nadzoru korporacyjnego przedsiębiorstw publicznych.

Mimo że w 2009 r. Słowenia oficjalnie przyjęła wytyczne OECD przez założenie centralnej agencji zarządzającej aktywami państwa, całościowe zaangażowanie państwa w gospodarkę zagraża jej stabilizacji. Szeroko rozpowszechniona kontrola rządu nad firmami i bankami jest – jak udowodniono – głównym czynnikiem obecnego niepokoju. Dokładniej – bezpośrednie zaangażowanie rządu w przedsiębiorstwa w połączeniu z niewystarczającym nadzorem oraz słabą strukturą instytucjonalną może być wyjaśnieniem dla powstania bańki u progu kryzysu finansowego.

Metoda hiszpańskich kolonizatorów

W 2004 r. partia pod przewodnictwem Janeza Janšy wygrała wybory i utworzyła prawicową koalicję rządową. Tuż po przejęciu władzy głównym celem Janšy i kręgu jego przyjaciół wydawało się otrzymanie zadośćuczynienia za to, czego ich pozbawiła historia. Rządzący przyjęli „metodę hiszpańskich kolonizatorów" (Acemoglu i Robinson, 2013). Samowolnie przejęli kontrolę nad gospodarką przez użycie jako narzędzia większości udziałów. W ciągu jednego roku większość dużych przedsiębiorstw kontrolowanych przez państwo stanęła twarzą w twarz z nowo mianowanymi radami nadzorczymi i zarządzającymi. Członkowie kadry kierowniczej byli starannie dobierani z kręgu „przyjaciół" o silnych prywatnych powiązaniach z rządem.

Jednocześnie szefowie należący do starej elity i będący w posiadaniu ważnych udziałów państwowych zaczęli się obawiać usunięcia ze swoich pozycji za sprawą rządu. Aby zabezpieczyć swoje mienie, zaangażowali się w równoległy proces prywatyzacji, próbując wykupić udziały państwa po wysokich stawkach rynkowych. W latach 2004–2008 udziały ponad 200 przedsiębiorstw zostały sprzedane funduszom inwestycyjnym. Banki (w większości własność państwa) ochoczo brały udział w finansowaniu tych transakcji przez udzielanie olbrzymich kredytów na preferencyjnych warunkach.

Wraz z upadkiem banku inwestycyjnego Lehman Brothers i nagłym zamrożeniem rynku kredytów przedsiębiorstwa i ich nowi właściciele znaleźli się w obliczu zagrożenia braku możliwości spłaty krótkoterminowych kredytów. Co więcej, przedsiębiorstwa stały się niestabilne i nie mogły odpowiedzieć na gwałtowny wzrost popytu. Gospodarka załamała się w 2009 r. i PKB obniżyło się o 7,8 proc. Sześć lat po kryzysie gospodarka jest nadal w depresji i ok. 9 proc. poniżej poziomu z roku 2008.

Lekcje na przyszłość

Patrząc wstecz, nietrudno zauważyć, jak niedokończony proces prywatyzacji oraz znaczne zaangażowanie państwa w działanie przedsiębiorstw i sektora bankowego przyczyniły się do gwałtownego wzrostu liczby kredytów i powstania bańki finansowej przez zachęcanie kadry kierowniczej do podejmowania zbyt wielkiego ryzyka i zaciągania kredytów na wykupy i przejęcia.

Wynika z tego kilka lekcji na przyszłość na temat roli państwa w gospodarce. Po pierwsze, znaczne bezpośrednie zaangażowanie państwa w przedsiębiorstwa w sytuacji, kiedy nie jest to ani potrzebne, ani usprawiedliwione interesem społecznym, powinno być zmniejszone do pragmatycznego poziomu. Prywatyzacja sektora bankowego jest najwyższym priorytetem. Dzięki temu znikają powiązania pomiędzy kontrolowanymi przez państwo przedsiębiorstwami a państwowymi bankami oraz można hamować strategię kredytową banków motywowaną kwestiami politycznymi.

Nie należy mylić tej potrzeby prywatyzacji z naciskami Komisji Europejskiej o szybką prywatyzację. Na krótką metę nie jest to ani potrzebne, ani optymalne rozwiązanie. Wręcz przeciwnie, powinno się tego dokonać w toku dobrze zaplanowanego i jawnego procesu, aby zmaksymalizować skutki i zapobiec podobnym wpadkom w przyszłości.

Po drugie, jako że powstała centralna agencja zarządzania udziałami kapitałowymi (Slovenian State Holding, SDH), rząd musi zapewnić jej wystarczający poziom autonomii oraz jawności. Na razie polityczne interwencje i próby wywołania bezpośredniego wpływu na powoływanie zarządów nadzorczych w poszczególnych państwowych firmach to raczej wyjątek niż reguła. Nowa strategia zarządzania inwestycjami publicznymi wydaje się zmierzać we właściwym kierunku.

Ostatnia lekcja jest taka, że procesy regulacyjne muszą zostać wzmocnione i zorganizowane w taki sposób, aby zapewnić reguły działania zgodne z prawem, niezależność, jawność i wiarygodność. To oznacza, że w celu osiągnięcia najkorzystniejszego społecznego rezultatu należy zaprzestać dawnych praktyk faworyzowania sprawujących władzę i dyskryminowania nowych prywatnych przedsiębiorstw oraz rywali zagranicznych.

Słowenia znajduje się w obliczu wielkiej potrzeby zmian w rządzie: zarówno personalnych, jak i dotyczących jego pozycji, w taki sposób, aby zmierzał tam, gdzie jest naprawdę potrzebny.

Doktor Jože P. Damijan jest profesorem Uniwersytetu w Lublanie na Wydziale Ekonomii. Pracuje jako badacz w Institute for Economic Research w Lublanie, jest członkiem LICOS Centre zajmującym się transformacją państw na Uniwersytecie w Leuven w Belgii. Jest doradcą ekonomicznym słoweńskiego rządu i parlamentu.