Oryginały nie są potrzebne

Sąd administracyjny nie może pozostawić bez rozpatrzenia skargi na informację instytucji zarządzającej lub pośredniczącej w sprawie oceny projektu o dofinansowanie z budżetu Unii Europejskiej, jeśli skarżący złożył skargę na podstawie art. 30d ust. 1 ustawy z  6 grudnia 2006  o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. DzU z 2009 r. nr 84, poz. 712 ze zm., dalej uzppr), załączając do niej kopię dokumentacji zamiast oryginałów.

Taka teza wypływa z precedensowego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2011 (II GSK 459/11), który tym samym przełamał dotychczasową linię orzeczniczą wojewódzkich sądów administracyjnych pozostawiających  bez rozpatrzenia skargi beneficjentów, którzy załączali do niej kopie dokumentów, a nie oryginały.

Do niedawna skargi obarczone takimi brakami były pozostawiane bez rozpatrzenia; obecnie  w świetle wydanego orzeczenia sądy pierwszej instancji zobowiązane są wzywać beneficjentów do usunięcia braków formalnych skargi, jeśli złożone w komplecie dokumenty w formie kopii budzić będą wątpliwości. NSA wyraził pogląd, że tylko w ten sposób zagwarantuje się beneficjentom prawo do sądu.

Niejasności i wątpliwości

Sprawy przyznawania dofinansowań projektów z budżetu UE od początku akcesji budziły  wątpliwości w  stosunku do prawnych form działania władz publicznych w naszym systemie prawnym. Problem polegał na tym, że nie potrafiono jednoznacznie rozstrzygnąć, czy  informacje bądź oceny wniosków beneficjentów (osób fizycznych, prawnych, producentów rolnych) dokonywane przez instytucje zarządzające lub pośredniczące są decyzjami administracyjnymi, które podlegają kognicji sądów administracyjnych, czy też stricte cywilistyczną formą zawiadomienia kontrahenta o niespełnieniu warunków formalnych wynikających z przepisów prawa, z przyczyn leżących po stronie kontrahenta. Przełom nastąpił po ogłoszeniu orzeczenia NSA z 8 czerwca 2006 (II GSK 63/06) – na gruncie funduszy unijnych dla producentów rolnych – i jego publikacji w „Rzeczpospolitej" następnego dnia, która wywołała szeroką dyskusję na temat prawnych form działania organów władzy publicznej w sprawach funduszy unijnych.

Odmowa w drodze decyzji

Sąd przyjął, że odmowa przyznania środków unijnych następuje w drodze decyzji administracyjnej na mocy obowiązującej wówczas ustawy o Narodowym Planie Rozwoju. Proces przyznawania pomocy określono jako dwuetapowy: pierwszy etap administracyjny, kończący się wydaniem decyzji o przyznaniu pomocy; drugi  to etap cywilny, kończący się podpisaniem umowy. Pogląd ten został zaakceptowany przez skład siedmiu sędziów NSA w uchwale z 22 lutego 2007  (II GPS 2/07).

Co przyjął sejm

Konsekwencją orzeczenia NSA było podjęcie inicjatywy ustawodawczej, która miała już kompleksowo regulować proces przyznawania środków unijnych.  Sejm 6 grudnia 2006  uchwalił ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Niemniej  od razu jeden z jej przepisów wywołał wątpliwości.

Zgodnie bowiem z ówczesnym brzmieniem art. 37 tej ustawy w sprawach dofinansowań wykluczono stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego. Rzecznik praw obywatelskich wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie, czy wykluczenie kontroli sądowoadministracyjnej aktów odmawiających przyznania dofinansowania jest zgodne z konstytucją, ale zanim TK sprawę rozpoznał, ustawodawca zmienił przepis i akty te podlegają już dziś kontroli przed sądem administracyjnym. Stosuje się do nich przepisy o innych niż decyzje aktach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, DzU nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej uppsa).

Tematyka tzw. innych aktów należy do bardzo skomplikowanych i w tym zakresie rekomendujemy opracowanie dr. Andrzeja Kisielewicza zawarte w „Księdze jubileuszowej" dedykowanej prof. Ludwikowi Żukowskiemu (Rzeszów 2009). Warto jednak zwrócić uwagę, że w Trybunale zawisła sprawa pytania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: czy wykluczenie stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach dofinansowań jest zgodne z konstytucją (P 9/10).

Liczne rygory

Powstaje pytanie: jaki był stan faktyczny sprawy, w której zapadło komentowane  rozstrzygnięcie NSA?  Spółka wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na informację zarządu województwa o odrzuceniu jej wniosku o dofinansowanie projektu. Zgodnie ze szczególną procedurą skargę składa się bezpośrednio do sądu, załączając do niej wszystkie wymagane dokumenty (wniosek, ocenę projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych i informację o wynikach procedury odwoławczej).

Spółka złożyła wszystkie dokumenty w formie kopii, a sąd jej skargę pozostawił bez rozpatrzenia, uznając ją za niekompletną i dowodząc, że skarżąca powinna przedstawić wniosek oraz informację o ocenie projektu w oryginale, a reszta  dokumentów powinna być w formie kopii. Sąd ten przedstawił jednolitą linię orzeczniczą, z której wynika, że przepis art. 30c ust. 2 uzppr wymaga złożenia wraz ze skargą oryginału wniosku i jego oceny, również w formie oryginału.

Spółka wniosła skargę kasacyjną do NSA, wywodząc, że taka wykładnia tego przepisu prowadzi do absurdu,  nie ma bowiem możliwości złożenia do sądu oryginału wniosku, który wszak wcześniej został złożony do instytucji zarządzającej i tam pozostaje, a beneficjent nie dysponuje już jego oryginałem. Ponadto w skardze podniesiono, że jeżeli tylko postać załączonych dokumentów w komplecie budzi wątpliwości, to zanim skargę pozostawi się bez rozpatrzenia, należy wezwać beneficjenta do usunięcia braków formalnych tej skargi w trybie art. 49 § 1 uppsa, czego sądy administracyjne dotychczas nie czyniły.

Prawo do sądu

NSA skargę kasacyjną uwzględnił. Przypomniał, że sprawy związane z kontrolą aktów  w przedmiocie dofinansowań projektów ze środków budżetu Unii Europejskiej rzeczywiście cechuje duży formalizm, który ma prowadzić do skutecznej redystrybucji tych środków oraz zapewnić sprawność i szybkość postępowania. Wszelkie braki w zakresie kompletności skargi powodują więc pozostawienie jej bez rozpatrzenia.

Niemniej  NSA zaznaczył, że zapewnienie szybkości działania nie powinno ograniczać prawa do sądu. Należy zatem pozostawiać bez rozpatrzenia tylko takie skargi, które są rzeczywiście niekompletne. Nie powinno się tego czynić wówczas, gdy skarga zawiera kompletną dokumentację „w tym znaczeniu, że każdy dokument dołączony jest w całości i żadnego nie brak", choćby dokumenty te były w formie kopii.

NSA podzielił również pogląd skarżącej kasacyjnie, że brak jest podstaw do żądania, aby niektóre wymagane dokumenty miały formę oryginału. Mogą być zatem złożone w formie kopii. Co więcej, jeśli kopie te nie zostały podpisane ani potwierdzone za zgodność z oryginałem (tak jak było w niniejszym wypadku), to sama strona może dokonać takiego poświadczenia. Te braki „nie stanowią przeszkody do opracowania sprawy", nie są więc brakami nieusuwalnymi i mogą być naprawione poprzez wezwanie sądu w trybie art. 49 § 1 uppsa. NSA wskazał, że w demokratycznym państwie prawnym konieczne jest dokonywanie takiej wykładni przepisów prawa, która najpełniej będzie odpowiadać konstytucyjnej zasadzie prawa do sądu.

Opinia:

Tomasz Brzezicki - radca prawny, Katedra Prawa Administracyjnego UMK w Toruniu

W pełni podzielam stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w komentowanym orzeczeniu. Zasada szybkości postępowania w sprawie funduszy unijnych nie może stawać w opozycji wobec konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Prawo to, wyrażone w art. 45 ust. 1 konstytucji, nie oznacza bowiem jedynie ustanowienia drogi sądowej, ale przede wszystkim gwarantuje, że każdy, kto zwróci się do sądu ze skargą, może oczekiwać, że jego sprawa zostanie rozpatrzona w sposób sprawiedliwy i jego skarga nie pozostanie bez rozpatrzenia z tego tylko powodu, że załączone do niej kompletne dokumenty mają niewłaściwą postać.

Nie wolno nakładać na beneficjenta obciążeń, które nie wynikają wprost z przepisu prawa, a które uniemożliwiają mu skuteczne złożenie skargi. Przepisy prawa ustanawiające drogę sądową należy wykładać w taki sposób, który nie będzie tej drogi ograniczał, ale ją urzeczywistniał i prowadził do merytorycznej oceny działania organu administracji.

Pierwszą zatem dyrektywą wykładni tych przepisów jest taka ich interpretacja, która zapewnia zgodność danej normy z konstytucją. Nie oznacza to wcale, że nie wolno pozostawiać bez rozpatrzenia skarg niekompletnych, jednak pojęcie kompletności skargi  powinno wychodzić z pewnych racjonalnych ram, powszechnie akceptowalnych. Jeśli zatem zamierzamy zastosować sankcje w postaci pozostawienia skargi bez rozpatrzenia, to tylko przy zastosowaniu reguły wykładni ścieśniającej i z właściwą proporcją. Każda bowiem norma ograniczająca prawo konstytucyjne musi przejść pozytywnie test proporcjonalności.

Opinia:

Piotr Brzozowski  - aplikant radcowski, OIRP w Olsztynie

Ograniczenie prawa do sądu tylko z powodu nieznajdującej szerszego oparcia wykładni art. 30c ust. 2 uzppr, zobowiązującej beneficjentów do składania wraz ze skargą oryginałów dokumentów, jest ograniczeniem niespełniającym cech proporcjonalności. Niechybnie zatem musiałoby być uznane za niezgodne z konstytucją.

Tymczasem dotychczasowa linia orzecznicza wojewódzkich sądów administracyjnych była oparta tylko na dość płytkiej wykładni językowej, z której wywodzono, że skoro ustawodawca wskazał wprost, że pewne dokumenty należy składać w formie kopii, to najpewniej pozostałe trzeba złożyć w oryginale. Stosowano więc automatycznie wnioskowanie prawnicze „z przeciwieństwa", zapominając o tym, że wnioskowanie tego typu jest zabronione wówczas, gdy prowadzi do konsekwencji absurdalnych. Oryginał wniosku o dofinansowanie jest jeden i został on złożony właściwej instytucji, czym zainicjował postępowanie o przyznanie dofinansowania. Wbrew zatem przełamanej już dziś linii orzeczniczej beneficjent nie może być zobowiązany do złożenia oryginału wniosku wraz ze skargą, bo najzwyczajniej oryginału takiego już nie ma – jego wyłącznym dysponentem jest instytucja zarządzająca bądź pośrednicząca, a nie beneficjent.

Czasami wnioski płynące z pobieżnej analizy przepisów mogą prowadzić do niewłaściwych rezultatów; ich ugruntowanie wprowadza niepewność do systemu kontroli sądowej redystrybucji środków unijnych. Zawsze w takich sytuacjach niezbędna jest jasna, stanowcza, ale i wyważona – poparta rzeczową i spójną argumentacją – interwencja NSA, która ów system porządkuje i wprowadza na właściwe tory.

Zobacz więcej w serwisie:

Dotacje