Koncesje na węgiel grozi górnictwu

Polskie górnictwo jest w fatalnej kondycji, spółki górnicze notują rekordowe straty, kopalnie stoją na skraju bankructwa, a górnicy protestują w obawie o miejsca pracy. W tej atmosferze Sejm 7 listopada 2014 r. w pośpiechu uchwalił ustawę o koncesjach na handel węglem, która w ocenie ekspertów jest gwoździem do trumny polskiej branży górniczej.

Skąd pomysł

W uzasadnieniu projektu czytamy, że polski rynek węgla należy chronić przed nieuczciwą rosyjską konkurencją. Ta handluje węglem niskiej jakości, działając na szkodę rodzimego rynku. Kontrowersje pojawiają się już na etapie diagnozy problemu. Z danych statystycznych wynika bowiem, że tylko 18 proc. polskiego węgla jest lepszej jakości od tego importowanego z Rosji. Pozostałe 82 proc. to węgiel o takiej samej lub nawet gorszej jakości. Nie zajmując stanowiska w tej sprawie, chciałbym zapytać, dlaczego problem rosyjskiego węgla (przyjmując, iż rzeczywiście istnieje) ma skutkować wprowadzeniem uciążliwych restrykcji dla całej polskiej branży handlu węglem. Już po wstępnej analizie mogę postawić tezę, że zastosowany przez Sejm lek w postaci koncesji jest niewłaściwie dobrany i nie tylko nie wyleczy problemu rosyjskiego węgla, ale śmiertelnie zagrozi polskiemu górnictwu.

W teorii prawa koncesja to najdalej idąca forma ingerencji państwa w swobodę działalności gospodarczej. Powinna być stosowana zupełnie wyjątkowo. W Polsce obecnie reglamentowane koncesją są m.in.: wydobywanie kopalin, obrót materiałami wybuchowymi i technologią wojskową, wykonywanie przewozów lotniczych, rozpowszechnianie programów telewizyjnych. Teraz w tej samej kategorii działalności koncesjonowanych, które ze względu na swój charakter mogą stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa lub obywateli, znajdzie się prozaiczna wymiana handlowa węgla. Wydaje się, iż przesłanki wprowadzenia koncesji są czysto polityczne i mają na celu pokazowe, a nie rzeczywiste, rozwiązanie problemu rosyjskiego surowca. Problem polega jednak na tym, że w ocenie ekspertów będzie to pokaz bardzo krótki, i to z drastycznym zakończeniem.

Zastrzeżenia można mieć już do samego umiejscowienia nowych przepisów. Regulację koncesji na handel węglem wprowadzono do prawa energetycznego, podczas gdy tzw. koncesje węglowe na poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie uregulowane są w prawie geologicznym i górniczym. Ustawa ta jest spójną regulacją polskiego górnictwa, więc potencjalna koncesja na handel węglem powinna być uregulowana w jej ramach.

I kogo dotyczy

Prawnicy jednogłośnie krytykują też nieprecyzyjne określenie zakresu podmiotowego regulacji. Ustawa nie odpowiada na pytanie, kto konkretnie będzie obowiązany do uzyskania koncesji. Ogranicza się do stwierdzenia, iż będą to podmioty dokonujące obrotu węglem, w tym z zagranicą. Tak nieprecyzyjne określenie rodzi wiele wątpliwości, które mogą prowadzić do nadużyć. Czy kopalnie, które zbywają wydobyty węgiel, będą musiały uzyskiwać odrębne koncesje poza tymi, które już posiadają? Jeżeli tak, to teoretycznie możliwe będzie wystąpienie absurdalnej wręcz sytuacji, w której kopalnia będzie miała koncesję na wydobycie, ale nie będzie miała koncesji na obrót węglem.

Kolejna wątpliwość dotyczy punktów handlu węglem w większych sieciach handlowych. Obowiązek uzyskania przez supermarkety koncesji na obrót węglem oraz zapewnienia zabezpieczenia majątkowego doprowadzi prawdopodobnie do rezygnacji z handlu węglem i ograniczy jego dostępność na rynku detalicznym ze szkodą dla konsumentów.

Zagraniczne koncerny handlujące węglem mówią jednym głosem – to katastrofa dla polskiego węgla na rynku międzynarodowym. Jednocześnie zadają pytania, na które na razie brak jednoznacznych odpowiedzi: czy zagraniczny pośrednik, który będzie chciał sprzedać węgiel z polskiej kopalni zagranicznemu odbiorcy, będzie musiał uzyskać koncesję? Jeżeli tak, to prawdopodobnie zrezygnuje on z uciążliwych formalności i kupi węgiel w innym kraju (np. w Czechach), ze stratą dla polskiej gospodarki. Podobne wątpliwości i obawy powstają przy handlu polskim węglem przez zagraniczny podmiot w Polsce.

Idąc dalej tropem międzynarodowym, należy odpowiedzieć sobie na pytanie, czy tego rodzaju ingerencja w swobodę handlu jest zgodna z prawem UE i czy czasami Polsce nie będą grozić z tego tytułu kary za naruszenie traktatów. Odpowiedzi na to pytanie udzieliło Ministerstwo Spraw Zagranicznych w opinii z 5 listopada 2014 r. Stwierdziło, iż istnieje wysokie ryzyko naruszenia unijnej zasady swobodnego przepływu towarów. Niestety, ta opinia nie skłoniła parlamentarzystów do refleksji nad sensem regulacji. Już dwa dni później uchwalili ją w brzmieniu nieznacznie odbiegającym od pierwotnego projektu.

Handel dla wybranych

W branży bodaj największe oburzenie wywołuje ograniczenie dostępu do handlu węglem dla wybranych podmiotów. Ustawa czyni to na dwa sposoby. Po pierwsze, wymaga od przyszłego handlarza, aby zapewnił zabezpieczenie finansowe w wysokości od 1 mln do 20 mln zł. Po drugie, daje prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki prawo do odmowy udzielenia koncesji ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa. Wydaje się, że efekty regulacji będą oczywiste: zaburzenie konkurencji na rynku, wzrost cen węgla, likwidacja rynku drobnych handlarzy, dopuszczenie do rynku tylko najbogatszych oraz drastyczny spadek konkurencyjności polskiego węgla na rynku międzynarodowym.

Otwarte pozostaje pytanie, jak rozwiązać problem niskiej jakości węgla importowanego z zagranicy. Wydaje się, że tutaj eksperci pozostają zgodni – należy wprowadzić skuteczny system certyfikacji oraz kontroli jakości węgla, a następnie konsekwentnie go egzekwować. Jeżeli rodzimej produkcji zagraża wyłącznie rosyjski węgiel, należy przekonać UE do wprowadzenia ceł na niego, tak aby stał się cenowo mniej konkurencyjny. Trzecim rozwiązaniem, najtrudniejszym, ale najbardziej perspektywicznym, jest restrukturyzacja polskich kopalń.

W podsumowaniu pozostaje mi sformułować apel o zarzucenie prac nad ustawą wprowadzającą koncesję na handel węglem, albowiem jest ona niewłaściwym środkiem na bolączki polskiego górnictwa, co więcej – może doprowadzić do jego kompletnej degeneracji. Panowie Senatorowie, apeluję: odrzućcie ustawę w całości, to jedyny ratunek dla polskiego węgla.