Kto zreformuje samorząd - czy potrzebna jest ?Komisja Kodyfikacyjna Prawa Samorządowego

W środowisku samorządowym nie ustaje dyskusja o konieczności powołania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego. Czy jest ona rzeczywiście potrzebna? – zastanawiają się prawnicy prof. Krystian M. Ziemski i Maciej Kiełbus.

Publikacja: 10.12.2014 01:00

Premier Ewa Kopacz zadeklarowała powołanie w Sejmie komisji nadzwyczajnej, która ma dokonać przegląd

Premier Ewa Kopacz zadeklarowała powołanie w Sejmie komisji nadzwyczajnej, która ma dokonać przeglądu funkcjonowania samorządu terytorialnego

Foto: Fotorzepa, Jerzy Dudek JD Jerzy Dudek

W październiku Zarząd Śląskiego Związku Gmin i Powiatów oraz Zrzeszenie Prezydentów, Burmistrzów i Wójtów Województwa Lubuskiego zajęły stanowisko w sprawie powołania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego. W ocenie obu regionalnych organizacji samorządowych podstawowym celem Komisji powinno być dokonanie przeglądu ustrojowego prawa samorządowego i wypracowanie systemowych zmian.

Obie organizacje zwracają uwagę, że brakuje całościowego spojrzenia na funkcjonowanie samorządu terytorialnego. Kolejne zmiany przepisów, mające charakter „wpadkowy" (incydentalny), zmierzają do szczegółowego określenia sposobu wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego zamiast określać wyłącznie ramy prawne i generalne kierunki działania. Oba stanowiska wprost nawiązują także do wniosku XI Kongresu Miast Polskich, zorganizowanego w listopadzie 2013 r. przez Związek Miast Polskich, w sprawie powołania komisji kodyfikacyjnej ds. prawa samorządowego.

W ocenie jednej z największych ogólnopolskich organizacji samorządowych dotychczasowe liczne zmiany w prawie samorządowym miały w większości charakter doraźny, były reakcją na jednostkowe problemy albo wynikiem nacisku poszczególnych grup interesu. Stąd, w ocenie Związku Miast Polskich, zmiany w prawie samorządowym zbliżają się do „poziomu, który oznacza niebezpieczeństwo utraty nie tylko potencjału rozwojowego, ale także zdolności efektywnego wykonywania bieżących zadań na rzecz obywateli".

Pomimo coraz silniejszego nacisku środowisk samorządowych na powołanie Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego strona rządowa dotychczas nie podjęła w tym zakresie żadnych działań. Pojawia się zatem pytanie, czy taka Komisja jest rzeczywiście potrzebna, czy też jej brak jest rozwiązaniem lepszym – a jeśli tak, to dla kogo.

Niebezpieczny efekt  domina

W ostatnim czasie pani premier zadeklarowała powołanie w Sejmie komisji nadzwyczajnej, która ma dokonać przeglądu funkcjonowania samorządu terytorialnego. Wnioski z jej prac, w tym propozycje legislacyjne, mają być gotowe na przełomie maja i czerwca przyszłego roku. Wynika z tego, iż strona rządowa dostrzega potrzebę zmian w prawie samorządowym, które obecnie zmieniane jest głównie w drodze licznych, pomniejszych nowelizacji przygotowywanych w poszczególnych ministerstwach bądź inicjowanych przez samych parlamentarzystów (niekiedy po to, by uniknąć długotrwałych procedur legislacyjnych, w tym konieczności uzgodnień międzyresortowych czy uzyskiwania opinii Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego – co negatywnie odbija się na jakości przygotowywanych projektów). Częstokroć zmiany te mają na celu uregulowanie pojedynczych problematycznych kwestii i nie mają nic wspólnego z szerszą analizą systemową.

W konsekwencji próba rozwiązania jednego problemu (niekiedy motywowana bieżącymi potrzebami politycznymi) pociąga za sobą wiele kolejnych – częstokroć niedostrzeganych na etapie prac legislacyjnych. System prawa samorządowego stanowi bowiem zespół naczyń połączonych, na które nie można patrzeć w sposób wycinkowy czy „resortowy".

Dziwić zatem może propozycja umiejscowienia ośrodka, który ma przygotować kolejne propozycje zmian w prawie samorządowym. W Sejmie nieprzerwanie działa bowiem stała Komisja Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej, do której właściwości należą m.in. sprawy organizacji i funkcjonowania struktur samorządu terytorialnego, zarządu mieniem komunalnym, gospodarki komunalnej, zagospodarowania przestrzennego oraz rozwoju regionów i społeczności lokalnych. Co więcej, równolegle funkcjonują dwie podkomisje nadzwyczajne do rozpatrzenia przygotowywanych niemal w tym samym czasie obszernych projektów ustaw nowelizujących zakładających liczne zmiany, m.in. w ustrojowych ustawach samorządowych – jednego wniesionego przez Prezydenta RP (druk 1699), drugiego wniesionego przez Radę Ministrów (druk 2656). Oba te projekty poprzedzone były „głęboką" diagnozą funkcjonowania samorządu terytorialnego dokonywaną zarówno przez Kancelarię Prezydenta, jak i Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji. Niestety, rozłączny tryb ich procedowania może przynieść efekt odmienny od zakładanego i zniweczyć część słusznych propozycji legislacyjnych.

Wątpliwości budzą także wyznaczone terminy działania przyszłej nadzwyczajnej komisji sejmowej, zwłaszcza że zbliża się koniec kadencji parlamentu i związana z nią kampania wyborcza. Trzeba też mieć na względzie zasadę dyskontynuacji prac parlamentu. Nie wróży to zatem zakończenia jej prac w tej kadencji. Obawa jest jeszcze bardziej uzasadniona, gdy weźmie się pod uwagę tempo prac wspomnianych powyżej obecnych podkomisji nadzwyczajnych. Liczący 112 stron projekt prezydencki, wniesiony do Sejmu pod koniec sierpnia 2013 r., był dotychczas przedmiotem jednego posiedzenia podkomisji, na którym odbyło się wysłuchanie publiczne. Proponowana formuła komisji sejmowej nie może zatem spełnić pokładanych w niej nadziei.

Rodzina się powiększa

Nieuwzględnienie dotychczas postulatu środowisk samorządowych w sprawie powołania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego nie wynika zarazem z negacji samej instytucji komisji kodyfikacyjnych. W ostatnim czasie rozporządzeniem Rady Ministrów utworzono bowiem Komisję Kodyfikacyjną Ogólnego Prawa Podatkowego, której zadaniem jest opracowanie kierunkowych założeń kompleksowej regulacji rangi ustawowej dotyczącej ogólnego prawa podatkowego, a następnie przygotowanie projektu ustawy zawierającego kompleksowe regulacje ogólnego prawa podatkowego wraz z projektami aktów wykonawczych o podstawowym znaczeniu dla proponowanej regulacji. Wcześniej – w lipcu 2012 r. – powołano Komisję Kodyfikacyjną Prawa Budowlanego, której celem jest opracowanie projektu przepisów rangi ustawowej w zakresie kompleksowej regulacji dotyczącej procesu inwestycyjno-budowlanego.

Tym samym w obecnej kadencji parlamentu powołano już dwie komisje zajmujące się określonymi obszarami szeroko rozumianego prawa publicznego. Komisje te dołączyły do grona powołanych wcześniej komisji kodyfikacyjnych zajmujących się prawem cywilnym, karnym, pracy i morskim.

Czy potrzebna jest kolejna komisja

Pytanie o potrzebę powołania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego zdaje się mieć charakter czysto retoryczny. Skoro strona rządowa akceptuje zarówno cele, w postaci systemowych zmian w prawie samorządowym, jak i formę, którą mogłaby być komisja kodyfikacyjna, nie ma przeszkód do podjęcia konkretnych działań. Powołanie Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego nie miałoby na celu wyłącznie dokonania kolejnej diagnozy funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce. Jednym z jej głównych celów od pierwszego dnia działania powinno być czuwanie nad systemową spójnością prawodawstwa samorządowego, m.in. poprzez przeciwdziałanie „resortowości" przygotowywanych w poszczególnych ministerstwach zmian abstrahujących od kontekstu systemowego.

To początek, a nie koniec

Komisja powinna być także aktywnie angażowana w opracowywanie stanowisk rządu wobec przygotowywanych przez inne podmioty wyposażone w inicjatywę ustawodawczą propozycji zmian w prawie samorządowym. W konsekwencji każda procedowana w Sejmie ustawa dotycząca samorządu terytorialnego powinna być opiniowana merytorycznie przez komisję kodyfikacyjną celem zachowania spójności systemu prawa samorządowego. Dalekosiężnym celem komisji powinno być zaś przygotowanie założeń nowej ustawy kompleksowo regulującej funkcjonowanie samorządu.

Jednym z głównych zadań komisji byłoby czuwanie na spójnością prawodawstwa samorządowego

Ustawa taka, podniesiona do rangi kodeksu bądź prawa o ustroju samorządu terytorialnego, pomimo formalnej równości z innymi aktami ustawowymi powinna wyznaczać ogólne zasady działania samorządu terytorialnego w Polsce, rozwijając najważniejsze przepisy Konstytucji RP. Cel ten nie może być osiągnięty w ciągu kilkunastu miesięcy pozostałych do końca kadencji parlamentu. Tak ważne zmiany wymagają bowiem rzetelnej i poważnej dyskusji, która z pewnością nie będzie łatwa. W jej ramach konieczne będzie wypracowanie odpowiedzi na wiele zasadniczych pytań o charakterze ustrojowym, które coraz częściej pojawiają się w dyskursie publicznym. Gwoli przykładu wskazać można na konieczność ustalenia docelowego modelu organu wykonawczego w jednostkach samorządu terytorialnego, jego relacji z organami uchwałodawczymi, zasadności wprowadzenia ograniczenia ilości kadencji i jej długości, systemu finansowania realizacji zadań. Bez odpowiedzi na pytania w tych obszarach żadna systemowa zmiana nie będzie możliwa.

Zbliżająca się 25. rocznica reaktywowania w Polsce samorządu terytorialnego powinna być zatem początkiem prac nad zmianami systemowymi prawa samorządowego, nie zaś ich końcem. Powołanie komisji kodyfikacyjnej może te prace przyspieszyć i ułatwić, jednocześnie korzystnie wpływając na ich poziom merytoryczny. Pamiętać jednakże należy, iż decyzja co do ostatecznego kształtu systemu prawa samorządowego w Polsce, nawet przy najlepiej działającej komisji kodyfikacyjnej, i tak należeć będzie do parlamentu. Nie umniejsza to jednak jej roli i znaczenia. W świetle powyższego powstanie Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego uznać należy za konieczne!

Krystian M. Ziemski  jest profesorem w Katedrze Prawa Administracyjnego i Nauki o Administracji WPiA UAM, założyciel Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna sp.k. w Poznaniu; Maciej Kiełbus – jest prawnikiem w Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna sp.k. w Poznaniu, redaktorem naczelnym Portalu PrawoDlaSamorządu.pl

Opinie Prawne
Marek Isański: TK bytem fasadowym. Władzę w sprawach podatkowych przejął NSA
Opinie Prawne
Tomasz Pietryga: Rząd Tuska w sprawie KRS goni króliczka i nie chce go złapać
Opinie Prawne
Tomasz Pietryga: Czy tylko PO ucywilizuje lewicę? Aborcyjny happening Katarzyny Kotuli
Opinie Prawne
Marek Dobrowolski: Trybunał i ochrona życia. Kluczowy punkt odniesienia
Opinie Prawne
Łukasz Guza: Ministra, premier i kakofonia w sprawach pracy