Zanim zadamy pytanie o to, co wydarzyło się 18 czerwca 2026 r., gdy weszła w życie nowelizacja ustawy o radcach prawnych z 15 maja 2026 r. (DzU z 2026 r., poz. 731), warto postawić inne – ważniejsze. Czym właściwie jest prawo w demokratycznym państwie prawnym?
Odpowiedź najlepiej zacząć od tego, czym prawo nie jest – a w każdym razie być nie powinno. Prawo nie jest zbiorem ustawowych przywilejów przyznawanych tym, którzy okażą się skuteczniejsi w przekonywaniu ustawodawcy. Nie jest nagrodą za sprawniejszy lobbing ani zapisem doraźnych sukcesów poszczególnych grup interesu. Jest systemem norm, który powinien być tworzony racjonalnie, spójnie i z poszanowaniem konstytucyjnej zasady równości.
Wspomniana nowelizacja pokazuje, jak łatwo ustawodawca potrafi odejść od tego standardu. I właśnie dlatego zasługuje ona na krytykę – nie z powodów korporacyjnych, lecz systemowych.
Czytaj więcej
Za bezprawne używanie tytułu zawodowego „radca prawny” lub oznaczenia „kancelaria radcy prawnego” grozi od czwartku grzywna od 5 tys. do 200 tys. z...
Co się właściwie wydarzyło?
Powiedzmy od razu jasno: sama nowelizacja ustawy o radcach prawnych pod względem treści stanowionych nią norm zasługuje na aprobatę. Znowelizowany art. 12 przyznaje radcy prawnemu ochronę przysługującą funkcjonariuszowi publicznemu na zasadach określonych w kodeksie karnym podczas wykonywania czynności zawodowych lub w związku z nimi. W świetle zagrożeń, z jakimi coraz częściej spotykają się prawnicy – agresji fizycznej i słownej, gróźb, stalkingu czy naruszania nietykalności – rozwiązanie to trudno kwestionować. Trafny jest również argument samorządu radcowskiego, że dotychczasowa regulacja odsyłająca do ochrony przysługującej sędziemu i prokuratorowi budziła w praktyce poważne wątpliwości interpretacyjne.
Czytaj więcej
Profesjonalny pełnomocnik miałby móc z wyprzedzeniem zgłosić sądowi do 26 dni roboczych planowanej nieobecności w roku. W tych dniach sąd nie wyzna...
Na tym jednak nie kończą się korzyści przyznane radcom prawnym. Ta sama nowelizacja wprowadziła do ustawy o radcach prawnych art. 742, penalizujący bezprawne posługiwanie się tytułem zawodowym „radca prawny” oraz oznaczeniem „kancelaria radcy prawnego”. Tymczasem analogicznej ochrony nadal nie przewiduje prawo o adwokaturze, mimo że odpowiedni projekt nowelizacji od miesięcy pozostaje na etapie prac parlamentarnych.
I właśnie w tym miejscu pojawia się rzeczywisty problem. Nie polega on na tym, że ustawodawca przyznał radcom prawnym należną ochronę. Polega na tym, że jednocześnie nie zapewnił jej adwokatom wykonującym równorzędny – tożsamy pod względem funkcjonalnym – zawód zaufania publicznego, realizującym te same funkcje ustrojowe i narażonym na identyczne zagrożenia. To nie sukces jednego samorządu zawodowego jest bowiem przedmiotem krytyki. Problemem jest sposób stanowienia prawa, który prowadzi do powstania nieuzasadnionej asymetrii między podmiotami znajdującymi się w porównywalnej sytuacji.
Sukces samorządu radcowskiego, porażka systemu
Najłatwiej byłoby sprowadzić całą sprawę do rywalizacji dwóch samorządów zawodowych. Byłby to jednak wniosek błędny.
Samorząd radców prawnych skutecznie przekonał ustawodawcę do przyjęcia rozwiązań, które wzmacniają ochronę wykonywania tego zawodu. Trudno czynić mu z tego zarzut. Reprezentowanie interesów środowiska zawodowego należy przecież do podstawowych zadań każdego samorządu zawodowego. Z kolei samorząd adwokacki, koncentrując się na pracach nad kompleksową nowelizacją prawa o adwokaturze, nie zdołał doprowadzić do równoczesnego uchwalenia analogicznych rozwiązań. Można uznać to za porażkę taktyczną. Nie ona jest jednak istotą problemu.
Prawdziwą porażkę poniósł ustawodawca. To on odpowiada za zachowanie spójności systemu prawa oraz za poszanowanie konstytucyjnej zasady równości. Jeżeli decyduje się przyznać określoną ochronę jednej grupie wykonującej zawód zaufania publicznego, powinien jednocześnie rozważyć, czy analogiczną regulacją nie należy objąć także innych podmiotów znajdujących się w porównywalnej sytuacji. W przeciwnym razie państwo przestaje działać jak racjonalny prawodawca, a zaczyna reagować na postulaty poszczególnych środowisk w kolejności, w jakiej trafiają one na biurko legislatora.
Czytaj więcej
Zmiany ustawowe są konieczne dla stworzenia nowych pól aktywności zawodowej radców – mówi Bartłomiej Tkacz, kandydat na prezesa KRRP.
Nie jest rolą parlamentu ani prezydenta rozstrzyganie wyścigu samorządów zawodowych o pierwszeństwo w uzyskaniu kolejnego przywileju ustawowego. Rolą ustawodawcy jest tworzenie prawa spójnego, konsekwentnego i wolnego od arbitralnych różnicowań. Tymczasem właśnie tej systemowej refleksji zabrakło podczas prac nad nowelizacją ustawy o radcach prawnych. Trudno oprzeć się wrażeniu, że nikt nie zadał elementarnego pytania: skoro oba zawody wykonują tę samą funkcję ustrojową i podlegają tym samym zagrożeniom, dlaczego nowe rozwiązania mają objąć tylko jeden z nich?
Nie sposób pominąć przy tym odpowiedzialności zaplecza legislacyjnego państwa. Zespół legislacyjny Kancelarii Prezydenta RP, opiniując ustawę przed jej podpisaniem, powinien był dostrzec konsekwencje przyjęcia regulacji prowadzącej do zróżnicowania sytuacji dwóch zawodów zaufania publicznego o niemal identycznym statusie ustrojowym. Nie chodzi bowiem wyłącznie o ocenę pojedynczego przepisu, lecz o zachowanie elementarnej koherencji całego systemu prawa.
Prawidłowa legislacja – jako jeden z podstawowych elementów zasady demokratycznego państwa prawnego wynikającej z art. 2 Konstytucji RP – nie polega na mechanicznym przekładaniu postulatów poszczególnych grup społecznych na język ustaw. Wymaga każdorazowo oceny, czy projektowana regulacja harmonijnie wpisuje się w obowiązujący porządek prawny oraz czy nie prowadzi do powstania nieuzasadnionych różnic między podmiotami znajdującymi się w porównywalnej sytuacji. W tym przypadku obowiązek ten nie został należycie zrealizowany.
Wymiar konstytucyjny problemu
Opisana sytuacja nie jest jedynie przykładem niekonsekwentnej legislacji. Ma ona również wyraźny wymiar konstytucyjny.
Trudno bowiem znaleźć racjonalne uzasadnienie dla sytuacji, w której dwa zawody zaufania publicznego, wykonujące w istocie te same funkcje ustrojowe i narażone na identyczne ryzyka zawodowe, korzystają z odmiennego zakresu ochrony prawnokarnej wyłącznie dlatego, że ustawodawca zdecydował się znowelizować jedną ustawę, pozostawiając drugą bez zmian. Takie zróżnicowanie nie wynika z różnic między tymi zawodami. Wynika wyłącznie z kolejności działań legislacyjnych.
W tym właśnie miejscu pojawia się problem zgodności nowelizacji z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego podmioty charakteryzujące się tą samą cechą relewantną powinny być traktowane jednakowo. Zróżnicowanie ich sytuacji jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy kryterium dyferencjacji jest relewantne, proporcjonalne i zakorzenione w wartościach konstytucyjnych (zob. m.in. orzeczenie TK z 9 marca 1988 r.; wyroki: K 15/97, SK 4/98, P 10/01, K 63/07, SK 85/22). W odniesieniu do radców prawnych i adwokatów takich kryteriów nie sposób wskazać.
Czytaj więcej
Czy arbitraż i John Rawls mogą pomóc uratować polski wymiar sprawiedliwości?
Po pełnym zrównaniu kompetencji zawodowych przed ponad dekadą oba zawody pełnią tę samą funkcję ustrojową w systemie wymiaru sprawiedliwości. Ich przedstawiciele świadczą ten sam rodzaj profesjonalnej pomocy prawnej, występują przed tymi samymi sądami i podlegają tym samym zagrożeniom związanym z wykonywaniem zawodu.
Problem wykracza zresztą poza samą zasadę równości. Jest również przykładem naruszenia zasady prawidłowej legislacji, wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP. Demokratyczne państwo prawne nie może tworzyć regulacji, które wprowadzają przypadkowe asymetrie między podmiotami znajdującymi się w porównywalnej sytuacji tylko dlatego, że jedna grupa zawodowa skuteczniej przekonała ustawodawcę do swoich postulatów. Państwo prawa powinno być odporne na tego rodzaju legislacyjną przypadkowość.
Choroba systemu
Opisany przypadek nie jest legislacyjnym incydentem. Jest symptomem znacznie głębszej choroby procesu stanowienia prawa.
Coraz częściej ustawy nie powstają jako rezultat przemyślanej wizji rozwoju systemu prawnego. Powstają jako odpowiedź na postulaty tych środowisk, które w danym momencie najskuteczniej przekonają ustawodawcę do swoich racji. Samo zabieganie o zmianę prawa nie jest oczywiście niczym nagannym. Jest naturalnym elementem demokratycznego procesu stanowienia prawa. Problem pojawia się dopiero wtedy, gdy ustawodawca przestaje być arbitrem ważącym racje różnych środowisk i strażnikiem spójności systemu prawa, a staje się jedynie adresatem kolejnych postulatów legislacyjnych.
W takim modelu o treści ustaw coraz częściej nie decyduje systemowa refleksja, lecz kolejność wpływu projektów i skuteczność ich politycznego wsparcia. Wygrywa nie rozwiązanie lepsze, lecz to, które szybciej znajdzie się na legislacyjnym biurku. Powstaje prawo reaktywne, fragmentaryczne i coraz mniej odporne na przypadkowość.
Nie jest to problem wyłącznie estetyki legislacji. Jest to problem jakości państwa i jego demokratycznych instytucji. Obywatel ma prawo oczekiwać, że ustawodawca działa w sposób racjonalny i konsekwentny, a nie że kolejne akty prawne stają się zapisem doraźnych sukcesów poszczególnych grup interesu. Państwo prawa nie może przypominać poczekalni, w której o kolejności załatwiania spraw decyduje siła przebicia petentów. Państwo prawa to także nie bieżnia, na której wygrywa ten, kto pierwszy dobiegnie do ucha ustawodawcy.
Bo prawo nie jest nagrodą dla najskuteczniejszych. Jest dobrem wspólnym.
Czy potrzeba dwóch zawodów?
Opisana sytuacja prowadzi do pytania znacznie szerszego niż ocena jednej nieudanej (w sensie systemowym) nowelizacji. Jest to pytanie, którego środowisko prawnicze od lat nie chce sobie postawić lub stawia je zbyt rzadko i zbyt nieśmiało.
Czy rzeczywiście racjonalne jest dalsze utrzymywanie dwóch zawodów zaufania publicznego o niemal identycznych kompetencjach, odrębnych ustawach ustrojowych, dwóch samorządach zawodowych i dwóch systemach odpowiedzialności dyscyplinarnej? Pytanie to nabiera szczególnej aktualności właśnie wtedy, gdy obserwujemy, jak dwa środowiska zawodowe rywalizują nie o jakość świadczonej pomocy prawnej ani o lepszą ochronę obywateli, lecz o pierwszeństwo w uzyskaniu zmiany ustawowej poprawiającej pozycję prawną członków korporacji.
Nie twierdzę, że odpowiedź musi bezwzględnie prowadzić do połączenia obu zawodów, choć takie rozwiązanie zdaje się być zupełnie naturalnym efektem zakończonego już procesu ich kompetencyjnej konwergencji. Twierdzę natomiast, że dalsze unikanie poważnej dyskusji na ten temat jest klasycznym chowaniem głowy w piasek. Każda kolejna sytuacja taka jak opisana pokazuje bowiem, że utrzymywanie dwóch niemal tożsamych regulacji ustawowych zwiększa ryzyko powstawania przypadkowych asymetrii, których nie sposób uzasadnić ani funkcjonalnie, ani konstytucyjnie.
Warto przy tym pamiętać, że profesjonalna pomoc prawna nie istnieje dla korporacji zawodowych. Istnieje dla obywatela.
Dlatego art. 1 prawa o adwokaturze nie jest jedynie deklaracją programową. Stanowi przypomnienie, że adwokatura została powołana do udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz współkształtowania prawa. Ta funkcja ma charakter ustrojowy. Jej punktem odniesienia powinien być interes publiczny, a nie skuteczność w rywalizacji o kolejne rozwiązania legislacyjne.
Stawka większa niż jedna ustawa
Projekt nowelizacji prawa o adwokaturze, który od miesięcy pozostaje przedmiotem prac parlamentarnych, daje ustawodawcy szansę na usunięcie opisanej asymetrii. Powinien z niej skorzystać. Nie dlatego, że adwokaci „przegrali” legislacyjny wyścig z radcami prawnymi i należy im się nagroda pocieszenia. Dlatego, że obowiązujący stan prawny nie daje się racjonalnie pogodzić ani z konstytucyjną zasadą równości, ani z elementarnym wymaganiem spójności systemu prawa.
Na tym jednak sprawa się nie kończy. Opisana nowelizacja jest jedynie objawem znacznie poważniejszego problemu. Państwo prawa nie może funkcjonować w logice legislacyjnego wyścigu, w którym kolejne grupy zawodowe konkurują o pierwszeństwo w uzyskaniu korzystnych zmian ustawowych, a rolą ustawodawcy staje się jedynie wyłanianie i dekorowanie kolejnych zwycięzców.
Demokratyczne państwo prawne wymaga czegoś więcej. Wymaga ustawodawcy, który potrafi spojrzeć na system prawa jako całość, dostrzec konsekwencje pojedynczej zmiany dla innych regulacji i oprzeć się pokusie stanowienia prawa wyłącznie w odpowiedzi na doraźne postulaty poszczególnych środowisk.
Bo w państwie prawa nie powinien wygrywać ten, kto pierwszy dobiegnie do ustawodawcy.
Powinno wygrywać racjonalne i sprawiedliwe prawo. Gdy wygrywa ono, wygrywają też obywatele.
Autor jest dr. hab. nauk prawnych, profesorem w Zakładzie Postępowania Cywilnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego, adwokatem i niezależnym arbitrem.
