Zwyczaje polityków psują demokrację

Aby uratować demokrację i poprawić legislację, warto się zastanowić, jak  ten standard zmienić.

W ramach projektu naukowego przyglądałam się pracom Sejmu i Senatu w ostatniej kadencji.  Widziałam zbyt wiele zaskakujących zjawisk, by obecnie ograniczyć się do biadolenia nad jakością naszych elit parlamentarnych  czy naszego prawodawstwa. Na finiszu kadencji mogę wskazać główne przyczyny złego stanu legislacji.

Większość ma rację, nawet gdy się myli

Rządzą nami partie „trzymające władzę", a to wobec braku mechanizmów ochronnych sprzyja promowaniu partykularnych interesów środowiskowych.

Jeśli ktoś myśli, że posłowie i senatorzy mają możliwość głosowania zgodnie z własnym uznaniem, to się myli. Dane dotyczące głosowań nie pozostawiają żadnych złudzeń: wewnątrzklubowa spójność w sposobie głosowania jest niemal doskonała. Dotyczy to zarówno Sejmu, jak i Senatu, a także komisji sejmowych i senackich.

Sejm i Senat podejmują decyzje drogą głosowania, a więc na zasadzie większości. Większość – co oczywiste – mają partie koalicji rządowej, ponieważ to właśnie dzięki tej większości możliwe było powołanie stabilnego rządu. Związane z tym zlanie się w jedno władzy ustawodawczej i wykonawczej ma jednak określone konsekwencje. W ostatniej kadencji 235 posłów oraz 65 senatorów rządzącej koalicji tworzyło kapitał, który umożliwiał legitymizację każdej decyzji rządu. Parytety dla partii związane z liczbą mandatów są zachowane także w składach komisji sejmowych, co daje bezpieczeństwo przegłosowania każdej decyzji rządzących również w komisjach.

Możliwe jest zatem pomyślne uchwalenie wszystkich projektów ustaw zgłaszanych przez rząd, a zarazem odrzucanie lub postponowanie ogromnej większości projektów opozycji. Z punktu widzenia skuteczności rządzenia trudno się dopatrywać czegoś złego w sprawnym uchwalaniu projektów rządowych. By jednak móc uznać, że podejmowane decyzje są najlepsze z możliwych, musi dochodzić do artykułowania i uwzględniania różnych stanowisk.

Tymczasem realnej merytorycznej debaty nie ma. To tylko rytuał i nawet nikt nie dba o zachowanie pozorów. Na posiedzeniach plenarnych ławy świecą pustkami, by zapełnić się w piątek rano, kiedy przeprowadzany jest blok ekspresowych głosowań. Głosowania średnio odbywają się co trzy minuty,   kluby wyposażają zatem swoich posłów w instrukcje. Na obradach w poprzednich dniach, kiedy „debatowano" nad poszczególnymi punktami, większość  z nich nie była przecież obecna. W tym samym czasie mieli bowiem posiedzenia komisji, niektórzy po kilka naraz. Podpisują więc listę i biegną dalej. Wracają na komisje, gdy potrzebne jest kworum do głosowania. Decyzje podejmują zatem kluby, bo posłowie nie są w stanie ogarnąć licznych spraw, nad którymi muszą głosować, a z którymi nie mają czasu się zapoznać.

Ścieżka poselska – koło ratunkowe rządu

Praktyka parlamentarna mijającej kadencji ujawnia też istnienie wielu nieformalnych zwyczajów. Pierwszym   jest obchodzenie przez rząd właściwej rządowej ścieżki legislacyjnej i zgłaszanie projektów przez swoich posłów, a więc jako projektów poselskich. Niepokoi w tej praktyce  zręczne ominięcie wszystkich starannie wypracowanych procedur postępowania z projektami rządowymi. Te  wymagają bowiem przeprowadzenia konsultacji społecznych, poczynając już od samych założeń nowej ustawy, a następnie dokonania szczegółowej oceny jej skutków i opracowania aktów wykonawczych. Dzięki temu już na etapie przedparlamentarnym odbywa się merytoryczna, dokumentowana debata z podmiotami społecznymi, których dana ustawa dotyczy.

Puszczanie (przepychanie)  projektów rządowych ścieżką poselską umożliwia natomiast zignorowanie konsultacji i błyskawiczne, w ciągu kilku dni, przejście całego procesu legislacyjnego w parlamencie. No bo po co roszczeniowi obywatele mają przeszkadzać władzy, która wie lepiej.

W dodatku gdy projekt rządowy jest ujawniony w konsultacjach, pojawiają się niekiedy niepokoje społeczne. Tyle  że wynikają one najczęściej z ograniczenia konsultacji do obowiązkowego zestawu partnerów społecznych, bez oczekiwania, że strona społeczna może wnieść jakiekolwiek istotne uwagi. W minionej kadencji praktyka zgłaszania przez posłów projektów rządowych stosowana była wielokrotnie, a najbardziej spektakularnym jej przykładem była tzw. ustawa górnicza, której projekt podpisali posłowie PO i PSL.  Ustawa wpłynęła 8 stycznia, a jej uchwalenie zabrało raptem dwa tygodnie. By maksymalnie przyspieszyć, zwołano dodatkowe posiedzenie Sejmu. Po kolejnych czterech dniach ustawę podpisał prezydent. W tej sytuacji warto zapytać o sens dopuszczania inicjatywy ustawodawczej posłów rządzącej większości. Nie musimy też godzić się na obniżone wymogi  co do jakości projektów wnoszonych przez innych inicjatorów niż rząd.

Partykularne poprawki

Drugi niepokojący zwyczaj to mętny sposób wprowadzania poprawek. Poprawki de facto częściej służą psuciu projektów niż ich poprawianiu, są też polem   działania silnych grup interesów. Formalnie do wnoszenia poprawek uprawnieni są: wnioskodawca, rząd oraz posłowie. Znaczna ich część to poprawki innych podmiotów, przejmowane przez posłów, niekiedy nawet na bieżąco podczas posiedzenia komisji. Następuje przy tym   znacząca prawidłowość: poprawki posłów opozycji są automatycznie odrzucane. Poprawki posłów rządzącej większości są natomiast przyjmowane – ale pod warunkiem, że uzyskają akceptację rządu. Niektóre z nich, podobnie jak same ustawy, są zresztą de facto poprawkami rządowymi. Wprowadzanie poprawek, także rządowych,  nie wymaga ich konsultowania ze środowiskami których dotyczą uchwalane przepisy. Dokonuje się ad hoc, niekiedy w ciągu kilku godzin. Nic więc dziwnego, że różne podmioty starają się uczestniczyć w posiedzeniach, na których mogą nastąpić jakieś zmiany. Pilnują swoich poprawek lub wnoszą uwagi do innych propozycji, lecz ich głos nie jest już na tym etapie uwzględniany.

Posłowie na ogół nawet nie odnoszą się do głosów z sali, a jeśli już, to raczej obiecując zajęcie się sprawą na innym posiedzeniu. Zdarzają się też uwagi mające   zniechęcić  gości do zabierania głosu. Prawdziwy lobbing prowadzony jest gdzie indziej. Wiele poprawek ma się nijak do rozpatrywanej materii. Zwiększenie kontroli rządu nad możliwością poprawiania rządowych projektów wymusi większą odpowiedzialność polityczną za wdrażane decyzje.

Brak komunikacji

Po trzecie, legislacyjne decyzje rządu są niespójne, co każe postawić pytanie, gdzie jest rząd i kto odpowiada za całość polityki.

W posiedzeniach komisji udział biorą przedstawiciele resortów. Kiedyś  w związku z procedowaniem dwóch projektów na posiedzeniu obecni byli przedstawiciele dwóch różnych instytucji. Doszło między nimi do sporu, ogłoszono przerwę, nie udało się jednak uzgodnić „stanowiska rządu".

Niektóre fakty, które świadczą o tym, że decyzje resortowe podejmowane są pochopnie, bez przygotowania całej administracji do ich przyjęcia, mają rezonans medialny, dzięki czemu przedostają się do świadomości publicznej. Ostatnim tego przykładem są przepisy dotyczące sklepików szkolnych. Słuszna idea, nie najgorzej napisane rozporządzenie ministra zdrowia, a potem wrzesień i kompletna konsternacja w szkołach. W połowie września minister edukacji pilnie pyta dyrektorów wszystkich szkół w Polsce, jak nowe rozporządzenie wpływa na działalność sklepików. A miesiąc później w świetle fleszy wyjmuje spod prawa drożdżówki, choć w żadnym razie nie odpowiadają   nowym normom. Zatem: uchwalamy prawo, wprowadzamy je, i zobaczymy jak będzie. W razie czego się wycofamy. Przy takich praktykach stanowienia prawa można się tylko dziwić, że wymaga się od nas, byśmy traktowali przepisy poważnie. Prowadzi to prostą drogą do obywatelskiej demoralizacji, tu akurat dzieci i młodzieży.

Brak staranności rządu przy tworzeniu prawa sprawia, że nie zwraca się uwagi na realia społeczne. Decyzje podejmowane są pod presją, dialog z reguły toczy się na ulicy już po ich podjęciu, a potem jakby nigdy nic niektóre decyzje są wycofywane. Większej odpowiedzialności mogą sprzyjać lepsze rozwiązania instytucjonalne w kolejnej kadencji. Gdy ich zabraknie, władza znowu podda się zepsuciu.

Dlatego sposób funkcjonowania systemu politycznego w Polsce wymaga  korekt. Podstawowym, a często niedocenianym negatywnym czynnikiem jest fakt, że w wyborach parlamentarnych wyłaniany jest de facto nie tylko parlament, ale pośrednio rząd, który będzie tym samym odzwierciedlał strukturę parlamentarnej reprezentacji obywateli. Po uformowaniu rządu rola parlamentu ogranicza się do legitymizowania przez większość decyzji rządowych. Przy rządzie mniejszościowym sytuacja jest nieco mniej przewidywalna, ale gdy po wyborach rząd będzie dysponować stabilnym zapleczem w Sejmie i Senacie, w parlamencie będzie po prostu nudno. Tak jak w minionej kadencji.