Kamil Zaradkiewicz: „Minima legitimia”, czyli o delegitymizacji władzy sądowniczej

Jeżeli podejmujemy debatę nad kształtem instytucjonalnym KRS w przyszłości, to musimy pamiętać, że wcześniej czy później niedemokratyczny, korporacyjny model zostanie podważony w świetle zasad konstytucyjnych - pisze dr hab. Kamil Zaradkiewicz.

Publikacja: 11.07.2024 19:49

Kamil Zaradkiewicz: „Minima legitimia”, czyli o delegitymizacji władzy sądowniczej

Foto: PAP/Konrad Szymański

Niezależnie od prezentowania w ostatnich latach jednostronnego i zdeformowanego obrazu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości debata na temat zmian w polskim sądownictwie koncentruje się głównie na ocenie tego, jak model nominacji sędziowskich wpływa na ocenę niezawisłości sędziów. Zagadnienie to nie jest nowe i pozostaje przedmiotem ożywionych dyskusji w gremiach prawniczych co najmniej od połowy XIX w. Co ciekawe, dotychczas nie wykazano tego, czy faktycznie i w jaki sposób określony kształt procedury nominacyjnej wpływa negatywnie na niezawisłość sędziego. Nie budzi natomiast wątpliwości, że zależy ona przede wszystkim od poziomu gwarancji umożliwiających zachowanie niezależności i niepodatności sędziego na wpływy z zewnątrz – zarówno podsądnych czy polityków, jak też, a może przede wszystkim, innych sędziów. Trafnie wskazuje w swoim orzecznictwie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, iż dla oceny osobistej niezawisłości sędziego i niezależności sądu z jego udziałem kluczowe znaczenie mają rzeczywiste gwarancje ustrojowe związane z nieskrępowanym i niezagrożonym represjami. Sędzia jednak musi pozostawać wolnym od nacisków czy różnego rodzaju uzależnień także ze strony reprezentantów władzy sądowniczej – zarówno „z zewnątrz”, jak i „z wewnątrz”.

Wymowne jest, że powołujący się na dorobek orzeczniczy TSUE zwolennicy testowania sędziów w żadnym wypadku nie wykazali tego, czy i w jaki sposób „weryfikowani” podlegać mają naciskom ze strony władzy ustawodawczej lub wykonawczej. Sam taki „test” może zresztą stanowić formę nacisku, a już z pewnością są nią pojawiające się w motywach niektórych rozstrzygnięć apele do sędziów do orzekania w określony sposób bądź o powstrzymanie się od orzekania.

Czytaj więcej

Komisja: "neosędziowie" z zakazem kandydowania do Krajowej Rady Sądownictwa

Wbrew dominującej narracji sam wybór sędziów przez polityków jako reprezentantów obywateli wybranych w demokratycznych wyborach może, ale nie musi prowadzić do „upolitycznienia” sądownictwa rozumianego jako podporządkowanie w działalności orzeczniczej politykom czy realizacja stawianych przez nich oczekiwań. To, czy tak się stanie, zależy nie od sposobu wyboru sędziów, lecz od tego, czy istnieje realna możliwość wpływania polityków na działalność sądów i trybunałów. Do niedawna nie tylko nie zarzucano politycznych motywacji w orzekaniu sędziom TK, mimo że są oni wybierani bezpośrednio przez Sejm, a także sędziom TSUE czy ETPC, którzy są wskazywani przez władze polityczne poszczególnych państw. Oczywiście wybór bywa determinowany tym, czy kandydat na sędziego podziela poglądy osób dokonujących wyboru, to jednak nie zależy od tego, czy są nimi wprost obywatele, czy też politycy lub sędziowie. Jeżeli zaś ktokolwiek po objęciu urzędu sędziego w orzekaniu kieruje się wytycznymi lub oczekiwaniami polityków, to dyskredytuje to taką osobę jako sędziego. Jednak sama podatność na takie wpływy wynika z charakteru i niezrozumienia istoty niezawisłości przez sędziego. Z pewnością bowiem istniejące konstytucyjne gwarancje niezależności umożliwiają sędziemu sprawowanie urzędu kierując się kryteriami obiektywizmu i sprawiedliwości oraz oderwanie się od wcześniejszych relacji, sympatii czy uprzedzeń.

Problemem dotychczas niedostatecznie dostrzeganym jest niebezpieczeństwo niewłaściwego oddziaływania na wykonywanie wymiaru sprawiedliwości przez osoby w ramach samej władzy sądowniczej. Możliwe jest co najmniej pośrednie oddziaływanie władzy wykonawczej poprzez tych jej reprezentantów, którzy sprawują kierownicze funkcje w sądownictwie z nadania polityków – na przykład prezesów sądów. Ponadto podatność na wpływ ze strony środowiska sędziowskiego czy osób sprawujących funkcje kierownicze w wymiarze sprawiedliwości może wiązać się z mechanizmem oceny orzekania w procedurach awansowych. Przy założeniu możliwości oceny merytorycznej orzeczeń przez organ decydujący o nominacji albo oceniający kandydaturę istnieje ryzyko, że sędzia „niewłaściwie” orzekający nie mógłby liczyć na awans do sądu wyższego szczebla. Tymczasem, jak pokazuje praktyka, niejednokrotnie dopiero po wielu latach może okazać się, że to właśnie „niewłaściwe” rozstrzygnięcie okazało się trafne wbrew wcześniej ukształtowanej linii orzeczniczej.

Czytaj więcej

Tomasz Pietryga: Reforma KRS jak „House of Cards”

Legitymacja demokratyczna

W demokracji liberalnej wszelka władza państwowa pochodzi od obywateli, którzy sprawują ją w wyborach przede wszystkim za pośrednictwem organów prawodawczych, wykonawczych oraz władzy sądowniczej. Sędziowie nie stanowią przy tym grupy niepodlegającej demokratycznym regułom, nie są bowiem reprezentantami „eksterytorialnej”, pozapaństwowej władzy nad państwem i jego obywatelami. Przeciwnie, podobnie jak piastuni innych władz państwa, podlegają regułom wynikającym z konstytucyjnej zasady państwa demokratycznego, choć w wypadku sędziów reguły te muszą być godzone z konstytucyjnymi gwarancjami niezawisłości w sprawowaniu urzędu.

Sędziowie podlegają Konstytucji oraz ustawom (art. 178 Konstytucji). Podległość ta ma wymiar związany z zasadą trójpodziału władz. Jeśli bowiem sędziowie nie są poddani wyborom demokratycznym i weryfikacji przez obywateli to nie mogą sobie przypisywać władzy polegającej na weryfikacji trafności rozstrzygnięć prawodawcy. Mandat demokratyczny tego ostatniego jest bowiem znacznie silniejszy – pochodzi z odnawialnych, bezpośrednich wyborów. Tymczasem sędziowie, mimo że sprawują władzę państwową w jej określonym segmencie, nie podlegają okresowej demokratycznej ocenie przez suwerena. W systemie trójpodziału władz sędzia nie może zatem przypisywać sobie kompetencji ani mocy recenzowania trafności decyzji demokratycznie wybranego prawodawcy i odmawiania stosowania przepisu ustawy (jako funkcjonariusz publiczny ma orzekać na podstawie normy kompetencyjnej). Sędzia nie tylko nie ma równie silnego jak prawodawca mandatu demokratycznego, lecz nie jest też piastunem władzy prawodawczej. W razie wątpliwości co do konstytucyjności ustawy powinien skierować pytanie prawne do TK, nigdy zaś odmawiać orzekania na podstawie ustawy. Trafnie zwraca na te aspekty uwagę sędzia Sądu Konstytucyjnego Meklemburgii Pomorza Przedniego prof. Claus Dieter Classen (w artykule Gesetzesvorbehalt und Dritte Gewalt, w: Juristenzeitung 2003, z. 14).

Sędziów sądów powszechnych i administracyjnych oraz SN powołuje się na czas nieoznaczony. Mają oni jedynie słabą demokratyczną legitymację pośrednią, która wynika z decyzji mającego bezpośredni mandat wyborców Prezydenta RP. Z perspektywy „siły” legitymacji demokratycznej większą, choć również pośrednią, mają sędziowie TK oraz tzw. sędziowie społeczni, czyli ławnicy. Są oni bowiem wybierani przez organy władzy pochodzące z wyborów bezpośrednich, a ich mandat z powodu kadencyjności urzędu jest czasowy, a zatem odnawialny. Takie rozwiązanie w przypadku sędziów zawodowych jest niedopuszczalne z powodu dożywotniego powołania oraz budziłoby – trafnie – istotne zastrzeżenia, bo wiązałoby się z ryzykiem podatności na wpływy ze strony organów nominujących. Nieprzypadkowo sędziom TK w przeciwieństwie do sędziów SN okresu komunistycznego nie przyznano możliwości ponownego ubiegania się o urząd, co wiązałoby się z niebezpieczeństwem faktycznego uzależnienia ich działalności orzeczniczej od oczekiwań określonej większości politycznej.

Tzw. osobista sędziowska legitymacja demokratyczna jest tym bardziej słaba wówczas, gdy wynika z przedstawienia kandydatury sędziego w procedurze nominacyjnej mocą rozstrzygnięć Krajowej Rady Sądownictwa, w której większość składu tworzą sędziowie nie mający sami mandatu demokratycznego, lecz wybierani przez tak zwane środowisko sędziowskie. Wybór w ramach grupy zawodowej nie jest wyborem demokratycznym i jako taki nie zostaje związany z nawet pośrednim mandatem demokratycznym. Kreowany jest wówczas konstytucyjny organ władzy publicznej o składzie, którego mandat demokratyczny istnieje jedynie w mniejszościowym zakresie (w odniesieniu do członków wybieranych przez organy władzy ustawodawczej oraz Prezydenta RP). Powstaje w związku z tym pytanie, czy rozwiązanie takie odpowiada standardom konstytucyjnym?

Nie „upolitycznienie”, lecz demokracja

Zagadnienie oceny mandatu demokratycznego organu, który ma wybierać sędziów, ma znaczenie kluczowe dla oceny prawidłowości jego wyłaniania, a tym samym konstytucyjności rozwiązań przyjmowanych w tym zakresie w ustawodawstwie. Problem ten nie był dotychczas przedmiotem bliższych analiz. Być może bowiem wnioski nie pasują do z góry założonej tezy niektórych zwolenników modelu kooptacyjnego powoływania sędziów.

Zgodnie z art. 187 Konstytucji RP, ustrój, zakres działania i tryb pracy Krajowej Rady Sądownictwa oraz sposób wyboru jej członków określa ustawa. Przepis ten upoważnia ustawodawcę do określenia zasad wyboru członków KRS i nieprzypadkowo (wbrew sugestiom zwolenników modelu kooptacyjnego) nie przesądza o tym, że tzw. sędziowska część Rady (15 z 25 członków) ma być wybierana przez sędziów (inaczej niż wskazano w tym przepisie w odniesieniu do członków KRS wybieranych przez inne gremia). Konstytucja w przeciwieństwie do zasiadających w Radzie reprezentantów innych władz nie precyzuje, jak wiadomo, że mają być oni wybierani „przez sędziów”, lecz jedynie spośród sędziów. Ujęcie to nie jest przypadkowe i już choćby z tego powodu nie ma podstaw by twierdzić, że nie jest dopuszczalny wybór – jak ma to miejsce obecnie – przez Sejm.

W dyskusji nad przewidzianą w art. 187 ust 4 swoistą otwartością Konstytucji na różne rozwiązania ustawowe kluczowe znaczenie przypisuje się konieczności zapewnienia odpowiedniego poziomu niezależności KRS i w konsekwencji sądownictwa (sugerując, jakoby demokratycznie wybrani do niej sędziowie mieli być z założenia „skażeni” brakiem sędziowskiej niezależności). Nie poddaje się jednak ocenie, czy określony kształt tego organu pozostaje zgodny ze standardami państwa demokratycznego. KRS nie jest, jak to się czasem sugeruje, organem sędziowskiego samorządu, lecz konstytucyjnym organem władzy publicznej, który jako taki również ma podlegać standardom państwa demokratycznego. Odesłanie w art. 187 ust. 4 Konstytucji do ustawy, która ma określić sposób wyboru członków KRS, pozwala nie tylko na urzeczywistnienie modelu demokratycznego, lecz także na demokratyzację tej procedury poprzez przypisanie sposobu wyłaniania Rady przynajmniej pośrednio woli obywateli, a to z powodu pozostawienia w tym zakresie rozstrzygnięcia władzy demokratycznie wybranej – posłom, senatorom oraz Prezydentowi RP (podobny wniosek, choć na tle odmiennej procedury nominacyjnej, formułuje m.in. Classen).

Łańcuch legitymacji demokratycznej

Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym. W formule tej zawarte są w istocie dwie powiązane ze sobą, lecz zarazem odrębne zasady: zasada państwa prawnego oraz zasada państwa demokratycznego. Tę drugą uzupełnia art. 4 Konstytucji, w świetle którego każda władza publiczna powinna wywodzić swoje umocowanie z woli obywateli jako suwerena.

Kluczowym elementem składowym zasady państwa demokratycznego jest założenie, iż każdy konstytucyjny organ władzy publicznej musi mieć mandat wywodzony z woli obywateli. Zasada demokratyczna odnosi się nie tylko do władzy ustawodawczej i wykonawczej, lecz również do sądów i sędziów. Oznacza to, że wszystkie te organy, a tym samym ich piastuni, którzy sprawują władzę w państwie, wymagają do tego odpowiedniej legitymizacji, którą mają z woli wszystkich obywateli, a nie jedynie ich części, a tym bardziej określonej grupy społecznej bądź zawodowej (podobnie rozstrzygnął niemiecki Federalny Sąd Konstytucyjny w wyroku z 10 grudnia 1974 r., BVerfGE 38, 258 [271]).

Dla uznania, iż dysponują legitymacją demokratyczną, reprezentanci poszczególnych władz nie muszą być wybierani bezpośrednio przez obywateli. Konstytucyjnie niezbędny jest natomiast, na co w nauce niemieckiej wskazywali m.in. wybitni sędziowie FSK – profesorowie Roman Herzog i Ernst-Wolfgang Böckenförde, tzw. nieprzerwany łańcuch legitymizacji. W świetle zasady demokracji, o ile nic innego nie wynika z samej Konstytucji, wystarczające jest pośrednie powiązanie legitymizacyjne, które jest ustanawiane przez nieprzerwany łańcuch legitymizacji od obywateli poprzez wybraną przez nich reprezentację do organów, którym powierzono zadania państwowe (termin wywodzi się z niemieckiego eine ununterbrochene Legitimationskette vom Volk, a sama koncepcja jest utrwalona w orzecznictwie – np. w orzeczeniu FSK z 15 lutego 1978 r., BVerfGE 47, 253 [273]). Ostatecznie zatem każdy piastun władzy w państwie demokratycznym musi mieć w łańcuchu nominacyjnym swoje umocowanie w decyzji wyborczej obywateli.

Niemiecki Federalny Sąd Konstytucyjny podkreśla, że zasada suwerenności wymaga, aby obywatele mieli skuteczny wpływ na sprawowanie władzy państwowej przez organy ustawodawcze, wykonawcze oraz sądownicze. Odpowiednikami stanowiącego źródło tej zasady art. 20 niemieckiej ustawy zasadniczej w polskiej są jej art. 2 i 4. Nie ma żadnych podstaw dla uznania, iż zasada ta nie znajduje zatem oparcia także w polskiej Konstytucji. W odniesieniu do władzy sądowniczej zasada demokracji musi pozostawać w zgodzie z podstawowymi zasadami służącymi zapewnieniu niezależności sądów i niezawisłości (w tym bezstronności) sędziów. Zasada demokracji i wymaganie istnienia nieprzerwanego łańcucha legitymizacji we wskazanym znaczeniu pozostaje jednak fundamentem ustrojowym dotyczącym także organów władzy sądowniczej. Tym samym mają rozstrzygające znaczenie dla kierunku wykładni właściwego kształtu ustrojowego organów władzy publicznej tam, gdzie sposób wyboru piastunów tych organów ustawa zasadnicza pozostawia ustawodawcy. Na niepowodzenie zatem skazane są próby zaciemniania rzeczywistej treści standardu konstytucyjnego przez przemilczenie wpływu wspomnianych fundamentalnych zasad ustrojowych i odwołanie się do celów działania organów jako rzekomo uzasadniających wyłączenie jednego z segmentów władzy państwowej spod działania zasady państwa demokratycznego. Oczywiście to, czy wybrane demokratycznie organy wypełniają należycie powierzone im z woli suwerena zadania, podlegać powinno ocenie, jednak nie nawet najgorsza praktyka funkcjonowania nie może prowadzić do przekreślania lub deformacji instytucji i zasad konstytucyjnych.

Przywracanie niekonstytucyjnego modelu

Demokratyczna legitymizacja jest istotna także, a może nawet przede wszystkim, dla oceny konstytucyjności określonego sposobu wyboru członków KRS. Również w tym przypadku ma znaczenie rozstrzygające dla oceny tego, czy sposób wyłaniania członków tego organu ukształtowany w ustawie spełnia standard konstytucyjny. Sposób wyboru członków KRS powinien uwzględniać opisane powyżej zasady i standardy państwa demokratycznego, tym bardziej, że wspomniana legitymacja demokratyczna samych sędziów, którzy podlegają procedurze konkursowej w procesie nominacyjnym przed KRS, pozostaje słaba. To właśnie etap wyboru kandydatów i powołania na sędziego jest tym, który ma zapewnić sędziemu praktycznie dożywotnio tę legitymację.

Powyższe uwagi prowadzą do oczywistego wniosku, że to obecnie istniejące rozwiązanie przyjęte w ustawie o KRS urzeczywistnia standard zgodny z art. 2 i 4 Konstytucji RP. Wybierana przez Sejm tak zwana sędziowska część Rady dysponuje pośrednią legitymacją demokratyczną od reprezentantów obywateli wybranych w demokratycznych wyborach. Nie można też nie zauważyć, że w świetle powyższych zasad rozwiązanie funkcjonujące do końca 2017 r. i przyjęte przez obecną większość parlamentarną w nowej ustawie, czyli tzw. model korporacyjnego wyboru sędziowskiej części składu KRS, nie tylko nie może być uznany za choćby porównywalny z tym, w którym władza ustawodawcza dokonuje wyboru sędziów do Rady, lecz pozostaje w sposób jaskrawy sprzeczny z art. 2 i art. 4 Konstytucji RP. Trudno nie zgodzić się z tezą zawartą w wyroku niemieckiego Sądu Konstytucyjnego z 26 czerwca 1990 r., iż zasada demokratyczna nie pozwala na arbitralne przyznanie władzy legitymizacyjnej mniejszej grupie obywateli (BVerfGE 83, 60) – w omawianym przypadku grupie zawodowej sędziów – i to bez względu na to, czy mieliby to być wszyscy sędziowie, czy też jedynie ci, którzy uznają siebie za „legalnych”, a innych za „wadliwych”. Jeżeli zatem podejmujemy debatę nad kształtem instytucjonalnym KRS w przyszłości, to musimy przede wszystkim pamiętać, że wcześniej czy później niedemokratyczny, korporacyjny model zostanie podważony w świetle powyższych zasad konstytucyjnych.

Wówczas też przyjdzie czas na ocenę tego, czy faktycznie prerogatywa Prezydenta RP o powołaniu na urząd sędziego ma „moc uzdrawiającą”, czy też po prostu ma zapewnić stabilność sprawowania urzędu i niezawisłość sędziego – nie dla jego wygody, lecz dla urzeczywistnienia standardu konstytucyjnego prawa do sądu. Nie mam wątpliwości, że przyjdzie czas, że sędziowie wybrani przez KRS przed 2018 r., broniący modelu korporacyjnego wyboru Rady, a także szafujący tezami o „upolitycznieniu” demokratycznie wybieranej Rady, o rzekomo „nielegalnych” lub „wadliwych” „politycznych nominatach”. będą zmuszeni przyznać, iż mimo oczywistej wadliwości procedur nominacyjnych przed KRS w latach 1998-2017 powołanie na urząd sędziego pozostaje mimo to ważne i skuteczne. Nie tylko we własnym dobrze pojętym interesie, lecz także w interesie obywateli. Inaczej delegitymizują nie obecnie funkcjonujące rozwiązania, lecz swoje własne nominacje.

Autor jest doktorem habilitowanym nauk prawnych, sędzią Sądu Najwyższego

Niezależnie od prezentowania w ostatnich latach jednostronnego i zdeformowanego obrazu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości debata na temat zmian w polskim sądownictwie koncentruje się głównie na ocenie tego, jak model nominacji sędziowskich wpływa na ocenę niezawisłości sędziów. Zagadnienie to nie jest nowe i pozostaje przedmiotem ożywionych dyskusji w gremiach prawniczych co najmniej od połowy XIX w. Co ciekawe, dotychczas nie wykazano tego, czy faktycznie i w jaki sposób określony kształt procedury nominacyjnej wpływa negatywnie na niezawisłość sędziego. Nie budzi natomiast wątpliwości, że zależy ona przede wszystkim od poziomu gwarancji umożliwiających zachowanie niezależności i niepodatności sędziego na wpływy z zewnątrz – zarówno podsądnych czy polityków, jak też, a może przede wszystkim, innych sędziów. Trafnie wskazuje w swoim orzecznictwie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, iż dla oceny osobistej niezawisłości sędziego i niezależności sądu z jego udziałem kluczowe znaczenie mają rzeczywiste gwarancje ustrojowe związane z nieskrępowanym i niezagrożonym represjami. Sędzia jednak musi pozostawać wolnym od nacisków czy różnego rodzaju uzależnień także ze strony reprezentantów władzy sądowniczej – zarówno „z zewnątrz”, jak i „z wewnątrz”.

Pozostało 92% artykułu
Opinie Prawne
Tomasz Pietryga: Czy Adam Bodnar zreformuje tymczasowe areszty
Opinie Prawne
Paweł Rochowicz: Gospodarka w sądach, głupcze!
Opinie Prawne
Marek Isański: Inaczej o wyroku NSA w sprawie „wyborów kopertowych”
Opinie Prawne
Ewa Łętowska o sprawie Romanowskiego. Mieszanie prawa z polityką
Materiał Promocyjny
Mała Księgowość: sprawdzone rozwiązanie dla małych i średnich przedsiębiorców
Opinie Prawne
Marek Kobylański: Dzieci giną, czekając na odpowiednie standardy