Maciej Bernatt, Łukasz Grzejdziak: Czy można odzyskać majątek Lotosu?

Do zakwestionowania transakcji może posłużyć Skarbowi Państwa prawo pomocy publicznej i jego narzędzia.

Publikacja: 29.02.2024 07:17

Maciej Bernatt, Łukasz Grzejdziak: Czy można odzyskać majątek Lotosu?

Foto: Adobe Stock

Trwająca debata na temat zasadności i legalności sprzedaży aktywów Grupy Lotos Saudi Aramco zachęca do stawiania pytań, czy ta transakcja jest odwracalna, a jeżeli tak, to w jakim stopniu. Dyskusja na ten temat jest potrzebna nie tylko ze względu na poważne wątpliwości co do tej konkretnej transakcji.

Zagadnienie jest szersze, ponieważ w minionych ośmiu latach Skarb Państwa mógł w praktyce wspierać, bezpośrednio lub pośrednio – poprzez kontrolowane spółki – konkretnych przedsiębiorców, co może godzić w konkurencję na rynku.

Wymagana zgoda Komisji Europejskiej

Dlatego warto postawić pytanie o to, jaką rolę w gospodarce odgrywa prawo pomocy publicznej i czy może ono dostarczyć narzędzi pozwalających na wycofanie się Skarbu Państwa lub jego spółek z niekorzystnych transakcji (takich jak sprzedaż Lotosu) lub zmianę warunków finansowych tych transakcji. Dotychczas zagadnienie to nie zostało dostrzeżone przez opinię publiczną.

Czytaj więcej

NIK: Fuzja Orlenu z Lotosem stworzyła nowe ryzyka dla bezpieczeństwa paliwowego

Pomoc publiczna rozumiana jest szeroko. Są nią nie tylko dotacje, subsydia czy ulgi podatkowe, ale każda inna korzyść oferowana przez państwo i podmioty od niego zależne (takie jak np. spółki Skarbu Państwa) na warunkach lepszych niż rynkowe. Upraszczając, oznacza to, że jeżeli państwo (jego spółka) przepłaca za zamawiane towary i usługi, to zwykle udziela pomocy publicznej ich dostawcom. Z kolei jeżeli np. spółka Skarbu Państwa zbywa udziały w swojej spółce zależnej po cenie niższej niż rynkowa, udziela pomocy publicznej nabywcy.

Spróbujmy odnieść te dwie zasady do działań związanych z fuzją Orlenu i Lotosu. Z raportu NIK wynika, że transakcje przeprowadzone przez Orlen w wykonaniu środków zaradczych nałożonych przez Komisję Europejską nie odbywały się na warunkach rynkowych. Dotyczy to w szczególności sprzedaży udziałów w Rafinerii Gdańskiej i jej spółkach zależnych na rzecz Saudi Aramco oraz niektórych składników majątku Grupy Lotos na rzecz pozostałych kontrahentów (łącznie ok. 5,6 mld zł poniżej wartości rynkowej oszacowanej przez NIK; wyliczenie nie uwzględnia stacji paliwowych Grupy Lotos zakupionych przez MOL).

Jeżeli transakcje te rzeczywiście odbyły się na warunkach korzystniejszych niż rynkowe, to mogło dojść do udzielenia pomocy publicznej na rzecz poszczególnych nabywców. Co kluczowe, pomoc ta nie została zgłoszona Komisji Europejskiej i trudno jest przypuszczać, by spełniała ona kryteria wyjątków od zakazu udzielania pomocy publicznej. Ewentualna korzyść przyznana nabywcy nie była bowiem związana z realizacją jakiegokolwiek celu ważnego z punktu widzenia Unii Europejskiej i nie mieści się w zakresie żadnego z wyłączeń od zakazu udzielania pomocy państwa.

Obowiązek zwrotu

Jeżeli wskazane okoliczności potwierdziłyby się, to taka bezprawna i zakazana pomoc podlegałaby obowiązkowi zwrotu. Nakaz zwrotu musiałaby nałożyć Komisja decyzją wydaną po przeprowadzeniu właściwego postępowania. Aby Komisja ją podjęła, Polska musiałaby jej zgłosić, że Orlen przyznał środki pomocowe na rzecz nabywców majątku Grupy Lotos (zatem sama się „oskarżyć” o udzielenie bezprawnej pomocy). Alternatywnie skargę w tej sprawie mógłby złożyć do Komisji każdy podmiot, którego interes został naruszony w wyniku udzielenia takiej pomocy, np. konkurent stron transakcji.

Dodatkowo każdy, którego interes został naruszony lub zagrożony w wyniku udzielenia bezprawnej pomocy państwa (np. konkurent beneficjenta), mógłby wystąpić do sądu polskiego z powództwem o przywrócenie do stanu sprzed przyznania pomocy. Sąd może w szczególności orzec: zwrot pomocy, odszkodowanie lub unieważnienie umowy, na której podstawie doszło do udzielenia pomocy państwa. Ta ścieżka postępowania, biorąc pod uwagę brak doświadczenia polskich sądów w stosowaniu prawa pomocy publicznej, jest jednak mniej oczywista.

Konsekwencje wydania przez Komisję decyzji o zwrocie pomocy określają przepisy ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Stosownie do nich, jeżeli pomoc była udzielona na podstawie umowy (a tak było w przypadku sprzedaży majątku Lotosu) – podmiot udzielający pomocy może wystąpić do sądu o jej rozwiązanie lub o nakazanie zwrotu udzielonej pomocy.

Obowiązkowi zwrotu podlegałaby wartość pomocy powiększona o odsetki. Przepisy unijne nie precyzują, w jaki sposób państwo członkowskie ma wykonać ten obowiązek, pozostawiając mu wiele swobody. Prawo polskie umożliwia w takiej sytuacji wystąpienie przez dawcę pomocy (w tym przypadku przez Orlen) do sądu powszechnego o nakazanie zwrotu pomocy lub o rozwiązanie umów, na podstawie których pomoc ta została udzielona. Otwiera to różne możliwe scenariusze.

Oczywiście, dysponując nadal tylko szczątkową wiedzą na temat poszczególnych transakcji, nie jesteśmy w stanie w pełni ocenić, czy rzeczywiście doszło do udzielenia zakazanej pomocy publicznej na rzecz nabywców majątku Grupy Lotos (ustalenia NIK mogą na to wskazywać). Transakcje te wymagają szerokiej analizy, obejmującej całokształt relacji pomiędzy Skarbem Państwa, Orlenem i poszczególnymi nabywcami (w przypadku Saudi Aramco np. umowy dostawy ropy naftowej). Wyjaśnienia wymaga w szczególności kwestia udziału Skarbu Państwa w podjęciu decyzji o sprzedaży poszczególnych elementów majątku.

Nie ma natomiast znaczenia, że zastosowane przez Orlen, a nałożone przez Komisję środki zaradcze w postaci sprzedaży części majątku Grupy Lotos zostały przez Komisję zatwierdzone w ramach postępowania z zakresu kontroli koncentracji. Nie doszło do tego bowiem w postępowaniu w sprawach pomocy publicznej, a Komisja nie badała warunków finansowych, na których poszczególne transakcje zostały przeprowadzone.

Podsumowując, prawo pomocy publicznej może posłużyć Skarbowi Państwa do zakwestionowania – w sposób opisany – transakcji sprzedaży majątku Lotosu. Refleksja zresztą może być szersza i dotyczyć też innych sytuacji wspierania – bez zgłaszania tego KE –„wybranych” przedsiębiorców (na przykład wybranych spółek mediowych poprzez pomoc udzielaną przez spółki Skarbu Państwa). Równocześnie warto, by rząd rozważył, jak uniknąć tego typu sytuacji na przyszłość. Kluczowe w tym kontekście jest m.in. efektywne i systemowe odpolitycznienie spółek SP.

dr hab. Maciej Bernatt jest prof. Uniwersytetu Warszawskiego, kierownikiem Centrum Studiów Antymonopolowych i Regulacyjnych na WZ UW,

dr hab. Łukasz Grzejdziak jest prof. Uniwersytetu Łódzkiego, wykładowcą na University of Strathclyde i profesorem wizytującym na University College Dublin

Trwająca debata na temat zasadności i legalności sprzedaży aktywów Grupy Lotos Saudi Aramco zachęca do stawiania pytań, czy ta transakcja jest odwracalna, a jeżeli tak, to w jakim stopniu. Dyskusja na ten temat jest potrzebna nie tylko ze względu na poważne wątpliwości co do tej konkretnej transakcji.

Zagadnienie jest szersze, ponieważ w minionych ośmiu latach Skarb Państwa mógł w praktyce wspierać, bezpośrednio lub pośrednio – poprzez kontrolowane spółki – konkretnych przedsiębiorców, co może godzić w konkurencję na rynku.

Pozostało 92% artykułu
2 / 3
artykułów
Czytaj dalej. Subskrybuj
Opinie Prawne
Tomasz Pietryga: Likwidacja CBA nie może być kolejnym, nieprzemyślanym eksperymentem
Materiał Promocyjny
Wykup samochodu z leasingu – co warto wiedzieć?
Opinie Prawne
Marek Isański: Organ praworządnego państwa czy(li) oszust?
Opinie Prawne
Marek Kobylański: Dziś cisza wyborcza jest fikcją
Opinie Prawne
Tomasz Pietryga: Reksio z sekcji tajnej. W sprawie Pegasusa sędziowie nie są ofiarami służb
Opinie Prawne
Robert Gwiazdowski: Ideowość obrońców konstytucji