Autostrady: świadczenie umowne czy danina publiczna

Z godnie z przepisami [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr?id=175840]ustawy z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (DzU z 2004 r. nr 256, poz. 2571 ze zm[/link].; dalej ustawa) minister właściwy do spraw transportu (minister) po przeprowadzeniu przetargu, który w jego imieniu prowadzi generalny dyrektor dróg krajowych i autostrad (GDDKiA), zawiera z wybraną spółką umowę o budowę i eksploatację albo samą eksploatację autostrady. Spółka ta jest zobowiązana do wybudowania i eksploatacji albo samej eksploatacji autostrady jako autostrady płatnej, a następnie, po upływie ustalonego terminu, do jej zwrotu na rzecz GDDKiA. W razie zawarcia umowy o eksploatację spółka przejmuje od GDDKiA istniejącą autostradę i jest odpowiedzialna za jej utrzymanie. Jednym z podstawowych praw i obowiązków spółki jest pobór opłat za przejazd autostradą. Ponadto do jej obowiązków należy przebudowa, remonty i ochrona autostrady wraz z nawierzchnią drogową i obiektami mostowymi w jej pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu związanymi z jej funkcjonowaniem.

[srodtytul]Dwa modele[/srodtytul]

Pobór opłat za przejazd autostradą jest uregulowany w ustawie, przepisach wykonawczych do niej oraz poszczególnych umowach zawartych między spółkami „koncesyjnymi” a ministrem z udziałem GDDKiA.

Opłaty są pobierane przez spółkę i stanowią jej przychód (art. 37a i 37b ustawy). W takim wypadku spółka pokrywa ze zgromadzonych w ten sposób środków koszty eksploatacji i utrzymania autostrady oraz koszty finansowe związane z kredytem zaciągniętym na realizację inwestycji.

Następnie, zgodnie z ustaloną w umowie formułą obliczeniową, dokonuje się podziału pozostałych przychodów między spółkę a Krajowy Fundusz Drogowy (KFD). Taki model określany jest jako tzw. profit sharing (podział zysków) między partnerem prywatnym (spółką) a stroną publiczną. Umowa może także przewidywać, że opłaty za przejazd stanowią przychód KFD (art. 37d ust. 4). Wtedy spółka otrzymuje uzgodnioną kwotę wynagrodzenia, która jest pochodną ilości pojazdów korzystających z autostrady w danym okresie i sumy uiszczonych przez nie opłat. Taki model oparty jest na tzw. opłacie za dostępność drogi (availability payment).

[srodtytul]Czym jest opłata[/srodtytul]

W obu wypadkach, niezależnie od metody kalkulacji wynagrodzenia spółki, opłaty pobierane od użytkowników drogi stanowią iloczyn ilości kilometrów i kategorii danego pojazdu. Stawki opłat za przejazd, warunki ich zmian i sposób ich wprowadzenia określa umowa zawarta z ministrem. Stawki nie mogą być wyższe niż wynika to z treści przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 13 ha ust. 5 [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=0F014296B7E98AB3495182705A49C903?id=184778]ustawy z 21 marca 1985 o drogach publicznych (DzU z 2007 r., nr 19, poz. 115, ze zm.)[/link].

Zgodnie z art. 19 ust. 3 tej ustawy spółka, z którą zawarto umowę o budowę i eksploatację albo o eksploatację autostrady płatnej, pełni funkcję zarządcy drogi w rozumieniu przepisów tej ustawy. Katalog praw i obowiązków określa umowa, ale obejmuje on pełnienie funkcji inwestora w wypadku prowadzenia robót budowlanych i remontowych związanych z utrzymaniem autostrady.

To oczywiste, że w kilkudziesięcioletnim okresie obowiązywania umowy spółka musi modernizować i wymieniać niektóre elementy infrastruktury drogowej. Prowadzenie tych prac wiąże się nieodzownie z utrudnieniami w ruchu dla podróżnych. Zdarza się, że kierowcy odmawiają uiszczenia opłaty za przejazd, twierdząc, że spółka zarządzająca drogą nie wykonała w należyty sposób zawartej z nimi umowy. Argumentują, że jakość przejazdu (średnia prędkość i czas) nie odpowiada normom właściwym dla tej kategorii drogi, jaką jest autostrada. Pojawia się zatem pytanie o charakter prawny obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd płatnym odcinkiem autostrady. Czy ma on podstawę kontraktową, czy jest opłatą publiczną?

[srodtytul]Argumenty i kontrargumenty[/srodtytul]

Ustawa o drogach publicznych określiła (art. 13 ust. 1) katalog opłat administracyjnych, do ponoszenia których zobowiązane są osoby korzystające z tej kategorii dróg; m.in. opłaty za parkowanie pojazdów na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania oraz opłaty za przejazdy po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych.

Ustawodawca nie zakwalifikował jednak wprost opłat za przejazd autostradami płatnymi jako danin należnych za korzystanie z dróg publicznych.

Za cywilnoprawnym charakterem opłaty za przejazd autostradą płatną przemawia także obciążenie usługi (tj. umożliwienia przejazdu autostradą płatną) podatkiem od towarów i usług. Jeżeli zatem opłaty te miałyby być daniną publiczną, to ciężko wyobrazić sobie, by ustawodawca obciążał ją dodatkowym obowiązkiem publicznoprawnym, tj. podatkiem VAT. Takiego obowiązku nie ma także przy opłatach parkingowych.

Natury cywilnoprawnej opłat za przejazd autostradą nie wyklucza fakt, że ich wysokość jest regulowana administracyjnie. Sytuacja taka występuje często, gdy w grę wchodzi dostarczanie usług i towarów na skalę masową, w szczególności w takich dziedzinach jak transport publiczny, dostawy mediów, usługi pocztowe, telekomunikacyjne itp. Analogicznie można uznać, że w wypadku przejazdu autostradą dochodzi do zawarcia umowy adhezyjnej.

Wskazane tu racje można by uznać za przekonujące, gdyby nie istotne kontrargumenty. W szczególności pobieranie przez państwo opłat za przejazd płatnymi odcinkami autostrad zdaje się stanowić konsekwencję uprawnień państwa mieszczących się w ramach jego imperium, to jest domeny władzy publicznej, a nie dominium, czyli uprawnień właścicielskich.

Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych autostrada jest drogą, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Wprowadzenie przez ustawodawcę wyjątku od zasady powszechnej dostępności dróg publicznych na rzecz autostrad płatnych jest bezpośrednio związane z potrzebą realizacji konkretnego celu publicznego, jakim jest finansowanie budowy, remontów, utrzymania i ochrony autostrad, dróg ekspresowych, a także innych dróg krajowych, jak również wykupu nieruchomości pod drogi (art. 39a ustawy – odnośnie przeznaczenia środków zgromadzonych na KFD).

[srodtytul]Zadania zlecone[/srodtytul]

Wydaje się zatem, że możliwość pobierania opłat za przejazd odcinkiem płatnym autostrady cechuje nie dowolność korzystania z uprawnień właścicielskich, co jest charakterystyczne dla prywatnoprawnej sfery dominium, a raczej działanie na mocy konkretnego uprawnienia ustawowego w celu realizacji istotnego celu publicznego (domena imperium). Taka kwalifikacja przejazdu autostradą płatną (podobnie jak w wypadku innych zdarzeń o podobnym charakterze, które są jednak przedmiotem regulacji ustawowej: parkowanie na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania, przejazd pojazdów nienormatywnych) oznaczałaby, że nie dochodzi przy niej do wymiany dóbr, jak to jest w wypadku umów cywilnoprawnych, lecz następuje spełnienie zindywidualizowanego świadczenia wzajemnego pochodzącego od organu publicznoprawnego. W takim wypadku płatności uiszczane przez podróżnych za przejazd autostradą należałoby uznać za opłaty publicznoprawne, to jest rodzaj daniny publicznej.

Określając charakter opłat publicznych, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że cechuje je przede wszystkim to, że zawsze pobierane „są w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego)”. Jednocześnie, „jeżeli opłata pobierana jest za określoną usługę – może zawierać pewne cechy ceny”, to jest odpowiadać wymogom ekwiwalentności i wzajemności. Ponadto dla uznania opłat za dochody i daniny publiczne kluczowe znaczenie ma także ich przeznaczenie na cele publiczne (wyrok z 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91; sprawa dotyczyła opłat parkingowych).

Rzecz jasna na tym tle pojawić się może wątpliwość co do kwalifikacji podmiotowej. Skoro bowiem ustawodawca przewidział zasadniczo cztery różne warianty pobierania opłat (tj. przez spółkę koncesyjną, które stanowią jej przychód; przez spółkę koncesyjną, które stanowią dochód KFD; przez tzw. drogową spółkę specjalnego przeznaczenia; oraz przez GDDKiA), to pojawia się pytanie, czy w każdym wypadku opłata jest daniną publiczną, czy może zachowuje ten charakter wyłącznie wtedy, gdy pobierana jest przez organ publiczny lub stanowi jego bezpośredni przychód?

Próba dokonania takiego podziału musiałaby jednak prowadzić do niekoniecznie logicznego wniosku, że gdy poborcą opłaty (która stanowi jego przychód) jest podmiot prywatny, to wówczas powstały stosunek prawny z użytkownikiem autostrady ma charakter kontraktowy (dochodzi do zawarcia umowy), w pozostałych zaś wypadkach opłata ta byłaby kwalifikowana jako danina publiczna. Niemniej wydaje się, że nie ma przeszkód, by uznać, że zadania wykonywane przez podmioty prywatne w ramach budowy, utrzymania i eksploatacji autostrad stanowią zadania zlecone z zakresu administracji publicznej, co z kolei oznaczałoby, że zachowują one swój charakter publicznoprawny, bowiem wykonywane są w imieniu państwa i na jego rzecz, choć rękami podmiotu prywatnego.