Milczące uzgodnienia

Współdziałanie organów wykonujących administrację publiczną to instytucja funkcjonująca od dawna. Jej celem, najkrócej rzecz ujmując, jest zapewnienie wszechstronnej analizy sprawy przez wyspecjalizowane organy w ramach ich właściwości rzeczowej i miejscowej.

[srodtytul]Kodeksowe zasady[/srodtytul]

Ogólne zasady procedury współdziałania organów określają przepisy art. 106 [link=http://akty-prawne.rp.pl/Dokumenty/Ustawy/2000/DU2000Nr%2098poz1071.asp]Kodeksu postępowania administracyjnego[/link]. W paragrafie 3 znajdujemy wskazanie niezwłocznego, nie później niż w terminie dwóch tygodni, przedstawienia stanowiska przez organ, do którego się zwrócono, chyba że przepis prawa (tzw. szczególny) przewiduje inny termin. Skutkiem niedotrzymania tak określonego terminu może być, przewidziane w paragrafie 6, odpowiednie stosowanie przepisów art. 36 – 38 k.p.a., tj. zażalenie na niezałatwienie sprawy.

Ewentualne wdrożenie takiego trybu dyscyplinowania organów obowiązanych do zajęcia stanowiska może (poza ustaleniem lub pociągnięciem do odpowiedzialności pracownika winnego zaniedbań) co najwyżej doprowadzić do wyznaczenia dodatkowego terminu zajęcia wymaganego prawem stanowiska. Zarówno bowiem dyrektywa niezwłocznego przedstawienia stanowiska, jak i dwutygodniowy termin, wynikające z art. 106 § 3 k.p.a., mają walor jedynie instrukcyjny. W praktyce nader często powoduje to wydłużenie procedury dochodzenia do finalnego rozstrzygnięcia.

[b]Organ, do którego się zwrócono o współdziałanie, ma dwa tygodnie na zajęcie stanowiska.[/b]

Gospodarka przestrzenna, z racji swej specyfiki, jest jedną z dziedzin wymagających współdziałania wielu organów administracyjnych, zarówno przy kreowaniu aktów generalnych (miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz koncepcji zagospodarowania przestrzennego kraju), jak i rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych (decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy).

Przepisy obowiązującej [link=http://akty-prawne.rp.pl/Dokumenty/Ustawy/2003/DU2003Nr%2080poz%20718a.htm]ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DzU z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.[/link] – dalej ustawa), nawiązując do ogólnych zasad proceduralnych zawartych w art. 106 k. p. a., dookreślają zasady współdziałania organów w tej materii. Art. 11, 17 i 41 wskazują organy, zaś art. 23 – 26 precyzują ich wzajemne relacje oraz odnoszą się do terminów opiniowania i uzgadniania aktów generalnych (planów i studiów). Regulacje dotyczące współdziałania przy wydawaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy znajdujemy w art. 53.

Do 17 lipca 2010 r., kiedy weszła w życie nowelizacja analizowanej ustawy dokonana przepisami art. 70 pkt 6 lit. b [link=http://akty-prawne.rp.pl/Dokumenty/Ustawy/2010/DU2010Nr107poz%20679a.asp]ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (DzU z 2010 r. nr 106, poz. 675)[/link], w odniesieniu do uzgadniania i opiniowania aktów generalnych oraz uzgadniania decyzji funkcjonowały odmienne konstrukcje prawne terminów. O ile w procedurach planistycznych kwestie te, na zasadzie lex specialis, regulowały przepisy ustawy, to w postępowaniach w sprawie decyzji indywidualnych obowiązywały ogólne zasady z art. 106 k.p.a. Najważniejszy był przedawniający (prekluzyjny) charakter terminów określanych na podstawie art. 25 ustawy przez organy sporządzające projekty studiów lub planów, odmienny od omówionego wyżej instrukcyjnego charakteru terminu uzgadniania decyzji.

[srodtytul]Milczące uzgodnienia[/srodtytul]

Uzupełnienie przepisu art. 53 ust. 5 o zdanie drugie: “W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane”, spowodowało oderwanie prawnej konstrukcji terminu uzgodnień decyzji od instrukcji z art. 106 k. p. a.

Aktualnie więc, tak w odniesieniu do stanowienia aktów generalnych z zakresu planowania przestrzennego, jak i w odniesieniu do kreowania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego mamy do czynienia z przedawniającym terminem przewidzianym na wydanie opinii lub dokonanie uzgodnień.

Takie ujęcie zasad współdziałania znakomicie usprawnia funkcjonowanie aparatu administracyjnego, a nawet obniża koszty wykonywania administracji publicznej. Z praktyki wiadomo bowiem, że tylko marginalny odsetek projektów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego czy warunków zabudowy nie może być akceptowany przez organy współdziałające. Mimo to przed nowelizacją ustawy we wszystkich wypadkach wymagane było przedstawienie stanowiska (wydanie postanowienia) przez organy, do których się o to zwrócono.

W dzisiejszym stanie prawnym część organów uzgadniających rezygnuje z wydawania większości postanowień, ograniczając się do wypadków wymagających określenia warunków uzgodnienia oraz odmowy uzgodnienia. Praktykę tę, przy założeniu jej prawidłowego stosowania, należy uznać za słuszną i godną polecenia. Wypada w tym miejscu wspomnieć, że organ, do którego zwrócono się o uzgodnienie, powinien w aktach sprawy odnotować, w formie adnotacji służbowej opatrzonej podpisem upoważnionej osoby, wybór milczącej akceptacji przedstawionego projektu rozstrzygnięcia.

Przy wprowadzaniu oraz stosowaniu systemu “milczących uzgodnień” należy jednak uwzględniać prawne skutki stanowczych zapisów art. 25 ust. 2 oraz art. 53 ust. 5 in fine. Podkreślić bowiem należy, że prawna konstrukcja terminu przedawniającego wiąże z jego upływem wygaśnięcie kompetencji organu, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska. Użyte w obu artykułach zwroty “uważa się” mają walor normy bezwzględnie obowiązującej (ius cogens), niezależnie od woli organów czy stron. Ewentualne postanowienie w sprawie opinii lub uzgodnienia podjęte po upływie terminu dotknięte będzie wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a.

[srodtytul]Sprawny przepływ informacji[/srodtytul]

Orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące omawianych zagadnień, potwierdzając bezwzględny charakter cezury dysponowania kompetencją dotyczącą opinii i uzgodnień w planowaniu przestrzennym ([b]wyrok WSA w Krakowie z 23 czerwca 2008 r., II SA/Kr 377/08[/b] – LEX 499859), wskazuje dodatkowo na odpowiedzialność organu powołanego do zajęcia stanowiska w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ([b]wyroki WSA w Krakowie z 23 czerwca 2008 r., II SA/Kr 375/08[/b] – LEX 509702 oraz SA/Kr 378/08 – LEX 499801).

W wyrokach tych stwierdzono także, iż nie narusza przepisów prawa uchwalenie planu mimo pozostawania w obrocie prawnym, wydanego po terminie, prawomocnego postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu tego planu. I choć przywołane tu wyroki odnoszą się do procedury planistycznej, to uwzględniając nowelizację art. 53 ust. 5 ustawy wprowadzającą bezwzględnie obowiązujący, przedawniający charakter terminu uzgadniania projektów decyzji z zakresu zagospodarowania przestrzennego, orzeczenia te mogą stanowić przykłady wykładni również w odniesieniu do znowelizowanych zasad i skutków uzgadniania decyzji.