Chomicka: Unia w kryzysowych okolicznościach

Finanse to niejedyny wymiar Unii Europejskiej, który został dotknięty przez pandemię. Przegłosowane 18 czerwca 2020 roku utworzenie nowych komisji Parlamentu Europejskiego, m.in. ds. walki z rakiem i ds. obcych ingerencji w demokratyczne procesy Unii, potwierdzają zdolność do reagowania na nowe wyzwania. Ale dla największego beneficjenta funduszy UE, jakim jest Polska, przyszłość budżetu wspólnotowego ma fundamentalne znaczenie.

Rozwiązania coraz mniej wspólnotowe

Od lat słyszymy o deficycie demokracji w Unii. Miała temu zaradzić rosnąca rola Parlamentu Europejskiego – jedynej instytucji wybieranej od roku 1979 w demokratycznych wyborach. Zapisy traktatu z Lizbony z 2009 r., wzmacniające europarlament, trafiły jednak na niesprzyjające, kryzysowe czasy. Kryzys finansowy wymusił szybkie, międzyrządowe reakcje, które później zamieniły się w trwałe rozwiązania instytucjonalne unii fiskalnej, Unii bankowej, unii rynków kapitałowych i mechanizm stabilności finansowej. Także potężny kryzys migracyjny 2015 r. ponownie skłaniał do szybkich uzgodnień międzyrządowych.

Dzisiejszym wyzwaniem jest pandemia i jej gospodarcze skutki. Począwszy od marca tego roku Komisja Europejska proponuje kolejne awaryjne rozwiązania, nasłuchując reakcji najważniejszych stolic Europy, do których nie należy niestety dziś Warszawa. Decydujące znaczenie miała deklaracja Merkel–Macron, inspirująca kształt planu odbudowy gospodarczej (Next Generation EU), uzgodniony na szczycie 21 lipca. Wbrew zapisom traktatu lizbońskiego obecny kryzys znowu postawił Parlament Europejski poza procesem decyzyjnym. Podstawą prawną dla nowego funduszu jest art. 122 TFUE, który pozwala na pominięcie europarlamentu. W konsekwencji stawia demokratycznie wybraną instytucję wobec ogromnej presji czasu: „Ratujmy gospodarkę, nie ma teraz czasu na spory międzyinstytucjonalne!".

Kryzysowe okoliczności czynią z Komisji Europejskiej bezpośredniego uczestnika rynku finansowego. Tak było w czasie kryzysu finansowego, tak jest i teraz, gdy KE chce pożyczyć bezpośrednio kwotę 750 mld euro, w tym 390 mld na bezzwrotne dotacje, w ramach całego planu odbudowy gospodarczej (Next Gneration UE) oraz dodatkowe 100 mld dla programu SURE (dopłaty dla poszkodowanych pracowników). Ta bezprecedensowa skala obecności na rynkach finansowych jest odzwierciedleniem obecnej sytuacji gospodarczej w Europie! Pozyskanie tak ogromnych kwot, wykorzystując wiarygodność budżetu europejskiego, jest realne, a ich antykryzysowe rozdysponowanie jest potrzebne. Natomiast niepokój budzi mglisty plan spłaty zaciągniętych zobowiązań, oparty na nowych źródłach dochodów własnych budżetu, kontestowanych w wielu krajach członkowskich. Obecnie tylko jeden podatek – od plastiku, niezbyt korzystny dla Polski – został uzgodniony i ma zostać wdrożony w roku 2021.

Budżet w obliczu pandemii

Batalie o wieloletnie budżety Unii nigdy nie były łatwe, ponieważ zawsze towarzyszą im nadzwyczajne okoliczności. W roku 2006, gdy rozstrzygały się losy budżetu 2007–2013, było to historyczne rozszerzenie UE z udziałem beneficjentów netto budżetu. Projekt na lata 2014–2020 rodził się w czasie głębokiego kryzysu finansowego i politycznego szantażu ze strony premiera Camerona. Z tego też powodu po raz pierwszy był mniejszy niż poprzednie budżety wieloletnie UE, chociaż Polska uzyskała więcej!

Teraz mamy nie tylko nadzwyczajne okoliczności pandemii, ale także zmieniające się priorytety. Projekt na lata 2021–2027, zaprezentowany przez KE w maju 2018 r., był odpowiedzią na kryzys migracyjny i potrzebę wzmocnienia bezpieczeństwa w UE. Stąd też pojawiła się silna tendencja do przekierowania solidarności europejskiej ze Wschodu na Południe. 11 grudnia 2019 r. Ursula von der Leyen ogłosiła Zielony Ład jako absolutny priorytet Unii. Wkrótce jednak trzeba się było zmierzyć z nadzwyczajnymi okolicznościami czasu pandemii.

Wraz z zamrożeniem wielu sektorów gospodarki (lockdown) najważniejsze stało się wydobycie Europy z recesji. Temu ma służyć tymczasowy program odbudowy gospodarki, który stanowi dobrą wiadomość dla Polski – to około 28 mld euro dotacji oraz pożyczki. Next Generation EU stanowi jednak negocjacyjny pakiet z wieloletnimi ramami finansowymi 2021–2027, w których Polska poniesie dotkliwe straty – ponad 20 mld euro.

Na ile nadzwyczajne reakcje UE na pandemię utrwalą się i zmienią sposób funkcjonowania Unii Europejskiej? Bezsporna jest potrzeba lepszej koordynacji w sytuacjach kryzysowych oraz większa samodzielność Europy w zakresie zaopatrzenia w sprzęt medyczny i lekarstwa. W horyzoncie kilku najbliższych lat troska o zdrowie ludzi i przetrwanie gospodarki spycha na plan dalszy tak prozaiczne sprawy, jak deficyt finansów publicznych czy narodowe zadłużenie. Unia sprzyja temu, rozluźniając rygory pomocy publicznej oraz Paktu Stabilności i Wzrostu.

Zasady w zawieszeniu

Mam nadzieję, że są to tymczasowe odstępstwa od zasady racjonalnego gospodarowania. Jednak wraz z silną falą zakażeń w mocy pozostaną wszelkie rozwiązania awaryjne, w tym swoboda w wykorzystaniu funduszy strukturalnych – korzystna dla Polski. Nie będzie też wielkiej determinacji, by egzekwować powiązanie funduszy ze stanem praworządności, co sprzyja tworzeniu negatywnych emocji wobec Unii. Jeśli jednak wróci normalność, czego Polsce i Unii należy życzyć, wrócą zasady, które wiążą korzyści wynikające z członkostwa z przestrzeganiem zasad, na których zbudowana jest wspólnota. W tym zasada praworządności.

Wróci też skłonność do opierania przyszłych budżetów UE na instrumentach finansowych – pożyczkach, a nie bezzwrotnych grantach. Tym samym wróci pytanie, czy jesteśmy na to wystarczająco dobrze przygotowani. Pierwszy wielki test, w postaci Planu Junckera, wypada dla Polski nieźle, gdy liczymy jego zaangażowanie w proporcji do PKB, ale realne zaangażowanie tego programu w Polsce (4,5 mld euro) jest wielokrotnie mniejsze niż we Francji, Hiszpanii, Włoszech czy Niemczech. Zatem pytanie o naszą zdolność sięgania po projekty finansowane z pożyczek nie przestaje być ważne w dobie koronowirusa, kiedy Unia – dla potrzeb tymczasowego programu odbudowy – nadal częściowo bazuje na dotacjach.

pod znakiem zapytania

Dla Polski najważniejsza jest zdolność czerpania korzyści z unijnych budżetów wieloletnich. Te zaś po roku 2027 stają pod znakiem zapytania z uwagi na słabość mechanizmu spłaty zobowiązań zaciągniętych w ramach wielkiego planu odbudowy gospodarczej. W konsekwencji może to obciążyć przyszłe wieloletnie ramy finansowe, jeśli nie będzie zgody na wydajne, nowe źródła finansowania Unii.