Dostęp do zawodów prawem obywatela

Deregulacja jest jednym z priorytetów rządu w tej kadencji. Stała się również jednym z działań priorytetowych Ministerstwa Sprawiedliwości – działaniem bardzo medialnym i ważnym dla funkcjonowania rynku w Polsce. Deregulacja, w tym ta dotycząca dostępu do zawodów, znalazła swoje miejsce w dokumencie programowym dla działu sprawiedliwość „Strategii modernizacji przestrzeni sprawiedliwości w Polsce na lata 2014–2020". W dokumencie tym deregulacja ma realizować postulat praw obywatela – jego prawa do przejrzystych regulacji, nakładających ograniczenia tylko tam, gdzie jest to uzasadnione z ekonomicznego lub społecznego punktu widzenia. Dlatego tak ważne jest za to systemowe podejście do prawa. Służą temu dwie drogi – nowe regulacje opierane na szczegółowej analizie oceny skutków, a jednocześnie stare przepisy poddawane systemowym zmianom. W przypadku deregulacji zawodów takie zmiany dotyczą dostępu do zawodów regulowanych.

Niezbędny upływ czasu

Pierwszy kwartał 2014 r. obfitował w ważne wydarzenia związane z procesem deregulacji. Od początku roku obowiązuje już całość przepisów i ustawy obejmującej 51 zawodów (m.in. notariusza, geodety, pośrednika i zarządcy nieruchomości, przewodnika miejskiego czy trenera). Sejm RP 4 kwietnia br. uchwalił w III czytaniu projekt II transzy deregulacji, która z kolei ułatwia dostęp do 91 kolejnych profesji, m.in. do zawodów budowlanych i części tzw. zawodów finansowych. Rada Ministrów ?11 marca br. przyjęła projekt III ustawy otwierającej dostęp do kolejnych 101 zawodów (wśród nich do rzecznika patentowego, maklera papierów wartościowych czy geologa). Przyjęty ponad dwa lata temu plan zakładający opracowanie przez rząd trzech projektów ustaw deregulacyjnych można tym samym uznać za prawie zrealizowany.

Przed nami bardzo ważne i jednocześnie pionierskie w polskich warunkach działanie. Ministerstwo Sprawiedliwości jest bowiem zobowiązane do opracowania ewaluacji efektów (ex post) ustaw deregulacyjnych. Innymi słowy w oparciu o twarde dane musimy ustalić ocenę funkcjonowania przyjętych przepisów. Kiedy czytam opinię komentatorów, widzę, że ogłaszanie sukcesu jest równie kuszące jak krytyka deregulacji. Obie postawy uważam za jeszcze przedwczesne. Do oceny stopnia realizacji zakładanych celów niezbędny jest upływ czasu, który pozwoli zaobserwować miarodajne wnioski. Zakładam, że nastąpi to po około roku działania ustawy. Warto dodać, że projekt wzbudził również duże zainteresowanie Banku Światowego, który pozostaje w stałym kontakcie z ministerstwem i również wyraża zainteresowanie badaniem efektów deregulacji. Instytucja ta zaoferowała jednocześnie wsparcie i udział w badaniu skutków działania ustaw. To dla mnie bardzo ważne – niezależne oceny wystawiane administracji pozwalają lepiej kształtować politykę publiczną.

Niezależnie od potrzeby upływu czasu, chciałbym podkreślić, że już teraz udało się zidentyfikować pewne rozwiązania, które wdrażamy na bieżąco w kolejnych transzach deregulacji. Przykładem może być np. problem podwójnego egzaminowania, które polega na tym, że absolwenci, ubiegając się o prawo wykonywania danej profesji, muszą często zdawać egzamin zawodowy, którego zakres pokrywa się częściowo lub całkowicie z zakresem egzaminów zaliczonych podczas studiów. Dublowanie egzaminów może prowadzić do obniżenia rangi studiów wyższych, dlatego też we współpracy z ministrem nauki i szkolnictwa wyższego wprowadzamy rozwiązania niwelujące ten szkodliwy mechanizm.

Niezależne oceny wystawiane administracji pozwalają lepiej kształtować politykę publiczną

Błędne koło

Proces deregulacji dostępu do zawodów niezależnie od swoich skutków gospodarczych jest również przedsięwzięciem legislacyjno-organizacyjnym, wymagającym niestandardowego podejścia administracji rządowej. Proces uwalniania zawodów wymagał od urzędników, nie tylko w Ministerstwie Sprawiedliwości, zmiany sposobu działania i myślenia – aby go zrealizować, należało dokonać oceny, od regulacji jakich obszarów można odstąpić oraz gdzie prawo zbyt głęboko lub nieskutecznie ingeruje w rzeczywistość. Kluczowa była odpowiedź na pytanie, czy uwolnienie naturalnych mechanizmów funkcjonowania gospodarki może w sposób skuteczniejszy usunąć problemy, które dotychczas próbowano rozwiązywać przez dodawanie kolejnych obszarów regulacji. Taka metoda powodowała wielokrotnie utrwalenie dysfunkcyjnej regulacji, którą po pewnym czasie naprawiano kolejną ustawą. To błędne koło. Władza wykonawcza musi prowadzić politykę legislacji opartej na rzetelnej analizie.

Ustawy deregulacyjne mają także inny wymiar. Dotychczas z punktu widzenia urzędnika przyjęcie aktu prawnego uznawano za finał prac – w przyjętej przez nas optyce niezbędne jest zbadanie realnych skutków. To trudniejsza droga, ale dzięki niej wyciągniemy wnioski pomocne nie tylko w deregulacji zawodów, lecz i w systemowym podejściu do tworzenia prawa. Takie podejście jest domeną rządowego programu „Lepsze regulacje" i chcę je z pełnym przekonaniem promować. W przypadku deregulacji widziałem przekonanie innych resortów do rzetelnej oceny skutków tej inicjatywy. Wypada mieć nadzieję, że takie podejście znajdzie swoje stałe miejsce w działaniu władzy wykonawczej w Polsce.

Warto jednocześnie pamiętać, że deregulacja budzi duże zainteresowanie społeczne. Przypomnę jedynie, że projekty ustaw wysyłane były łącznie do ponad 1200 uczestników konsultacji społecznych – to liczby dotyczące instytucji publicznych i prywatnych. Ponadto napłynęło do nas wiele głosów od obywateli odnoszących się do zawodów nieobjętych poszczególnymi ustawami. Zdarzało się niejednokrotnie, że problemy zgłaszane przez osoby fizyczne nie były wcześniej znane urzędnikom. W toku blisko dwuletnich prac stało się oczywiste, że ograniczenie procesu identyfikacji zbędnych lub szkodliwych regulacji wyłącznie do analiz prowadzonych na szczeblu administracji rządowej utrudnia dostrzeżenie wielu skomplikowanych interakcji przepisów zawartych w różnych – pozornie niezwiązanych ze sobą ?– aktach prawnych.

Europejski wymiar

Powyższe skłoniło nas do szerszego otwarcia się na wiedzę i doświadczenia obywateli. Na stronach internetowych ministerstwa uruchomiliśmy ankietę w celu uzyskania informacji o utrudnieniach w dostępie do zawodów, które mogłyby stać się przedmiotem prac nad IV transzą deregulacji. Dotychczas wpłynęło do nas blisko 800 ankiet, które obecnie są przedmiotem analiz w ministerstwie.

Deregulacja w ostatnich miesiącach zyskała jeszcze jeden, europejski wymiar. Komisja Europejska poza zainteresowaniem deregulacją w kraju (i wydaniem zaleceń do jej kontynuowania) rozpoczęła systemową pracę deregulacyjną na poziomie Unii Europejskiej.

Komisja szacuje, że usługi świadczone przez przedstawicieli zawodów regulowanych generują około 9 proc. produktu krajowego brutto Unii, znoszenie zatem nadmiernych barier w dostępie do zawodów będzie się przyczyniało do pobudzania aktywności gospodarczej i przezwyciężania skutków kryzysu finansowego.