Pierwsza z serii tarcz antywirusowych, jak romantycznie premier Morawiecki nazwał ustawę „o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych", została uchwalona przez Sejm 2 marca 2020 r., a więc jeszcze zanim w Polsce oficjalnie pojawił się pierwszy pacjent z koronawirusem.

Chociaż, jak zapewniano, rozwiązania zawarte w tej ustawie spotkały się z powszechnym uznaniem w świecie, to polskie władze, dążąc do wyższego poziomu doskonałości, znowelizowały przyjęte na początku marca rozwiązania, uchwalając 31 marca ustawę o zmianie tejże ustawy oraz niektórych innych. Dodatkowo w tym samym dniu uchwalono ustawę o zmianie ustawy o systemie instytucji rozwoju, która ma istotne znaczenie dla całego mechanizmu działań antykryzysowych.

Myliłby się jednak ten, kto sądziłby, że uspokojone ogólnym podziwem i zazdrością świata polskie władze spoczęły na laurach. Już bowiem 9 kwietnia polski Sejm uchwalił kolejną ustawę o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, poprawiając istotnie jakość walki z epidemią i jej ekonomicznymi skutkami.

Jednakże i tym razem rządzący Polską nie spoczęli na laurach. Można nawet powiedzieć, że sam proces legislacyjny został podniesiony na wyższy poziom. Premier z prezesem NBP Adamem Glapińskim nie czekali do zakończenia procesu uchwalania ostatniej z wspomnianych ustaw i już w przeddzień posiedzenia Sejmu, na którym miał on nad nią pracować, zgłosili nową inicjatywę, tym razem tarczy finansowej, oczywiście o niespotykanej skali, pozostawiającą daleko w tyle inne narody walczące z ekonomicznymi skutkami kryzysu.

Pomoc (bez)zwrotna

Nowatorski charakter ostatniej tarczy polega nie tylko na tym, że została ogłoszona, zanim poprzednia została uchwalona. Jest to tarcza, która w sposób nowatorski podchodzi do kwestii finansowych. Łączy ona w jedność dwie różne metody wsparcia finansowego: zwrotną i bezzwrotną. Pokryzysowym dziedzictwem, które zostawią nam rządzący, będzie nowa kategoria ekonomiczna – subwencjo-kredyt.

Z informacji, które zostały przekazane na wspomnianej konferencji premiera i szefa NBP, wynika bowiem, że głównym podmiotem organizującym najnowszy wariant tarczy jest Polski Fundusz Rozwoju (PFR), który będzie emitował obligacje gwarantowane przez Skarb Państwa. Pieniądze uzyskane ze sprzedaży obligacji zostaną wydatkowane przez PFR na pomoc dla firm. Łączna suma ma wynosić 100 mld zł. Ta ogólna koncepcja nie wyjaśnia jednak szczegółów operacji, które w ostateczności będą decydowały o jej powodzeniu i długoterminowych skutkach dla działania sektora finansowego gospodarki, zwłaszcza budżetu oraz NBP.

Pierwsza wątpliwość dotyczy charakteru pomocy, która ma być udzielana przedsiębiorstwom. Jak mówiono w trakcie wspomnianej konferencji, firmom będą udzielane subwencje, które następnie, przy zachowaniu określonych warunków, zostaną umorzone do 75 proc. Już sama terminologia budzi wątpliwości.

Subwencja jest nieodpłatną i bezzwrotna pomocą finansową udzielaną najczęściej przez państwo określonym podmiotom (np. partiom politycznym, jednostkom samorządu terytorialnego, prywatnym przedsiębiorstwom, organizacjom społecznym i osobom fizycznym) dla poparcia ich działalności. Skoro subwencja jest formą pomocy bezzwrotnej, to dlaczego jej beneficjenci mają obowiązek jej zwrotu? Czemu ma służyć to terminologiczne zamieszanie tego ani premier, ani prezes NBP nie wyjaśnili.

Poza tym kto będzie podejmował decyzje o przyznawaniu subwencji. Jak wynika z wypowiedzi z konferencji, główną rolę będzie odgrywał PFR, który powoli staje się superministerstwem finansów. Brak ministra finansów na wspomnianej konferencji świadczy o pogłębianiu negatywnej tendencji przesuwania ważnych decyzji poza konstytucyjne organy władzy.

Nie wiemy jednak, czy PFR będzie podejmował decyzje w każdej indywidualnej sprawie? Ponieważ planowane środki mają zostać przeznaczone praktycznie dla wszystkich podmiotów gospodarujących, to warto zwrócić uwagę, że na koniec marca tego roku zarejestrowanych było 4 mln 534 tys. 908 takich podmiotów (bez rolników indywidualnych). Nie wiemy, jak twórcy koncepcji najnowszej wersji tarczy wyobrażają sobie możliwość obsłużenia takiej liczby potencjalnych beneficjentów.

Jeżeli nawet uwzględnimy, że część z nich nie będzie kwalifikować się do pomocy, to nadal pozostaje olbrzymia liczba podmiotów gospodarujących (być może 2 mln), które będą upoważnione do ubiegania się o subwencje. Nawet jeżeli założymy, że aplikowanie będzie maksymalnie uproszczone, to ktoś te wnioski będzie musiał przyjąć, sprawdzić chociażby pod względem formalnym. Kto wreszcie będzie podejmował decyzje o umorzenie do 75 proc. udzielonej subwencji? Tego bez nakładu pracy administracyjnej uczynić się nie da. Zapewne zasoby kadrowe PFR są niewystarczające, by podołać temu zadaniu.

W trakcie konferencji prezes Glapiński stwierdził, że dużą rolę w całym programie mają odegrać banki komercyjne, i to po stronie gromadzenia środków (nabywcy obligacji), jak i ich wykorzystania (dystrybucja pomocy). Jeżeli tak, to powstaje pytanie, jakimi instrumentami będą posługiwać się banki transferujące środki do przedsiębiorstw? Kredytem czy subwencją? Jeżeli kredytem, który może być umorzony do 75 proc. wartości, to oczywiście banki będą musiały otrzymać z budżetu państwa rekompensatę umorzonej części kredytów.

Pozostaje wreszcie kwestia decyzji o umorzeniach i ich skali. Byłyby one podejmowane przez banki czy jakiś organ administracji, np. aparat skarbowy? Nie jest to błahe pytanie, zważywszy, że podzielone ma być 100 mld zł, co daje olbrzymie pole do nadużyć. Założenie, że cały program może być zrealizowany bez jakichkolwiek ograniczeń prawno-administracyjnych i kontroli, należy raczej zaliczyć do twórczej fantastyki.

Źródła finansowania

Trzeci i najważniejszy chyba problem dotyczy źródeł finansowania całego programu. Jak wynika z informacji przekazanych w trakcie konferencji prezesa NBP i premiera, środki na finansowanie programu mają pochodzić z emisji przez PFR obligacji gwarantowanych przez Skarb Państwa. Warto jednak zwrócić uwagę, że udzielenie gwarancji przez Skarb Państwa musiałoby się odbyć z naruszeniem obowiązującego prawa.

Ustawa o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa i niektóre osoby prawne jednoznacznie stanowi, że „Poręczenia lub gwarancji nie udziela się, jeżeli z analizy (...) wynika, że podmiot, którego zobowiązania mają być objęte poręczeniem lub gwarancją, nie będzie w stanie wykonać tych zobowiązań". Jeżeli subwencje mogą być umarzane do 75 proc. ich wartości, to jest oczywistym, że emitent (PFR) nie będzie w stanie spłacić długu zaciągniętego w wyniku emisji obligacji, a zatem gwarancje nie mogą być udzielone.

Oczywiście ustawa regulująca te kwestie może być znowelizowana, ale trzeba pamiętać, że te ograniczenia w udzielaniu poręczeń i gwarancji mają określone cele, a mianowicie niedopuszczenie do niekontrolowanego wzrostu długu publicznego.

Jeżeli ustawa ta zostanie znowelizowana tak, aby umożliwić objęcie gwarancjami niespłacalnych obligacji, to oczywiście otworzy ona właśnie drogę do niekontrolowanego wzrostu długu publicznego, wzrostu niepoddanego demokratycznej kontroli, a równocześnie pozwoli na ukrywanie wzrostu tego długu przed opinią publiczną.

O takich intencjach rządzących przekonują dalsze elementy omawianego programu. Otóż, obligacje te mają być nabywane przez banki, a następnie odkupywane przez NBP. Powstaje oczywiście pytanie, dlaczego banki miałyby nabywać obligacje, co do których mamy pewność, że nie zostaną w przeważającej części spłacone? To jest sprzeczne z prawem bankowym.

Zważywszy, że ponad połowa polskiego sektora bankowego została upaństwowiona i mając na uwadze obietnicę odkupu obligacji przez Skarb Państwa, można sobie wyobrazić, że taka operacja zostanie jednak przeprowadzona, chociaż również nie bez problemów. Tak jak Skarb Państwa ma ustawowe ograniczenia w udzielaniu poręczeń i gwarancji, tak NBP nie może bez ograniczeń skupować obligacji, które z całkowitą pewnością nie zostaną spłacone.

Załóżmy jednak, że obligacje te będą posiadały gwarancję Skarbu Państwa, więc ryzyko NBP będzie ubezpieczone. Gdyby rzeczywiście doszło do takiej sytuacji, to trudno sobie wyobrazić dalszy sposób postępowania w tej kwestii. Powiedzmy, że Skarb Państwa będzie chciał spłacić zobowiązania z tytułu poręczeń i gwarancji, ale nie będzie w stanie pozyskać odpowiednich środków z rynku. Wtedy będzie musiał sprzedać nowe obligacje NBP i przeznaczyć uzyskane środki na spłatę długu wobec NBP.

To oczywiście nie zmieni relacji pomiędzy budżetem a NBP – poziom zadłużenia nie zmieni się. Pewnie ktoś rozsądny postawi pytanie: po co nam te jałowe operacje, w końcu NBP jest instytucją państwa polskiego? Niech obligacje pozostanę w ręku NBP, który sukcesywnie będzie je umarzał, obciążając koszty i wyniki finansowe. Po jakimś czasie obligacje te zostaną umorzone w pełni i problem zniknie.

Jedyną widoczną tego konsekwencją będzie brak wpłat z zysku NBP do budżetu, które są dokonywane, gdy bank centralny wykazuje zysk. Umarzając obligacje, będzie on ponosił straty i prawdopodobnie kapitał własny NBP, który wynosi dzisiaj około 50 mld zł, stanie się ujemny.

Co jednak ważne, budżet państwa nie będzie wykazywał deficytu z tytułu przekazanych subwencji. W ten sposób obudzimy się w nowej, jak mówi premier Morawiecki, normalności. W końcu będziemy mieli jednolity system finansów publicznych, tak jak zapewne wkrótce będziemy mieli jednolity system organów władzy państwowej.

Powrót do przeszłości

Odkrywszy cudowny sposób finansowania wydatków państwa, rządzący zapewne będą chcieli wykorzystywać go także w okresach mniej dramatycznych niż dzisiaj i finansować w ten sposób wiele ważnych programów socjalnych. Nazywa się to pokrywaniem wydatków państwa drukiem pieniądza. Czy taki sposób pozyskiwania środków na wydatki publiczne może być stosowany bez ograniczeń? Niestety nie.

Taki system stosowaliśmy już w przeszłości. Jakie były jego skutki? Starszym radzę sięgnąć pamięcią do lat 80. ubiegłego wieku, a młodszym poczytać na ten temat, żeby uniknąć anegdotycznej sytuacji ojca, który starał się synowi wytłumaczyć, że był taki czas, kiedy w sklepach nic, poza octem, nie było. – Jak to? – zapytał zdziwiony syn. – Nawet w Tesco?

Analizując działania rządu w okresie kryzysu, warto zwrócić jeszcze uwagę na jedną kwestię, a mianowicie sposób informowania o podejmowanych działaniach, który, mówiąc oględnie, nie wykazuje zbyt silnego związku z rzeczywistością, a przynajmniej stara się tę rzeczywistość zaciemniać. Ja nazywam to metodą Marcinkiewicza, który był premierem za „pierwszego PiS-u" i wprowadził ten twórczy sposób (dez)informowania.

Metoda ta polega na mówieniu o działaniach rządu poza czasem, czyli mieszania przeszłości, teraźniejszości i przyszłości i niemówienia, że coś daliśmy albo damy, tylko dajemy.

W tej konwencji stwierdzenie, że Polska przeznacza np. 100 mld zł na tarczę finansową równie dobrze może oznaczać, że te pieniądze już przekazano, że są właśnie przekazywane albo że dopiero będą. Niestety najczęściej oznacza to, że być może będą.

Tej metodzie uległ także racjonalny minister Łukasz Szumowski, który w jednym z wystąpień mówił, że rozdzielono ileś sztuk masek, par rękawiczek, kombinezonów, respiratorów, itp. Uspokojony obywatel dopiero pod koniec wystąpienia ministra dowiedział się, że transporty tych środków przybędą do kraju za kilka lub kilkanaście dni.

Prof. dr hab. Jan Czekaj pracuje na Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie, w przeszłości był członkiem Rady Polityki Pieniężnej