Dziesięć lat w UE. Druga szansa Polski

Obchodzona w 2014 r. potrójna rocznica (25 lat od pierwszych częściowo wolnych wyborów, 15 lat w NATO i dziesięć lat w UE) skłania do ocen i porównań z innymi krajami regionu. Choć nie ma tu miejsca na szerszą analizę, to próba 19 krajów Europy Środkowo-Wschodniej i okres 25 lat są już na tyle znaczące, że można zaobserwować wspólne czynniki sukcesów i porażek w transformacji, na które pragniemy pokrótce zwrócić uwagę.

Jaka droga zmian

Pierwszym czynnikiem była strategia reform. Od początku transformacji konkurowały ze sobą dwie strategie – gradualna i radykalna. Uchwalenie przez Sejm 28 grudnia 1989 r. pakietu dziesięciu ustaw, znanych pod nazwą planu Leszka Balcerowicza, zostało okrzyknięte przez przeciwników „terapią szokową" o neoliberalnym charakterze, która miała doprowadzić do nadmiernych kosztów społecznych transformacji. Plan Balcerowicza zakładał urealnienie kursu walutowego i wymienialność złotego, stłumienie hiperinflacji, liberalizację cen, deregulację działalności gospodarczej, likwidację dotacji dla państwowych przedsiębiorstw i ich prywatyzację, zmniejszenie deficytu budżetowego i deficytu handlowego oraz liberalizację handlu zagranicznego.

Podobne reformy przeprowadziły wkrótce trzy kraje bałtyckie. Wspólny dla Polski i tych krajów był też jeden z najgorszych punktów startu – Polska ogłosiła bankructwo na międzynarodowych rynkach finansowych jeszcze w 1981 r. i zaczynała transformację w recesji z inflacją rzędu 600 proc., a małe gospodarki krajów bałtyckich wraz z rozpadem ZSRR przeszły bardzo głęboki spadek PKB, rzędu 20–30 proc.

Reszta krajów regionu i d. ZSRR rozpoczęła transformację wg modelu gradualnego, często pod hasłem poszukiwania „trzeciej drogi" i z przekonaniem, że nie należy się spieszyć z reformami. Po dekadzie skumulowany wzrost PKB wyniósł w Polsce 45 proc. Następne w kolejności Słowenia i Chorwacja miały zaledwie 20 proc., Słowacja i Macedonia ponad 10 proc., a Czechy i Węgry kilka procent wzrostu. Co gorsza, w większości krajów d. ZSRR już od 1997 r. zaczęły się problemy finansowe, których kumulacja nastąpiła wraz z bankructwem Rosji w sierpniu 1998 r.

Drugim czynnikiem była reorientacja gospodarek ze Wschodu na Zachód. Szybki rozpad RWPG w 1991 r., skutkujący utratą rynków dawnego bloku wschodniego, jest często zapominanym, pozytywnym bodźcem, który ostatecznie wyrwał gospodarczo Polskę i kraje regionu z orbity ZSRR i jej spadkobierczyni Rosji.

Przeciwieństwem był powolny rozkład strefy rublowej w krajach d. ZSRR i próby jej reaktywacji przez Rosję mające utrzymać zależność ekonomiczną i polityczną na obszarze „bliskiej zagranicy". Polska i większość krajów regionu skierowała się ekonomicznie i politycznie na Zachód, co otworzyło kilka lat później ścieżkę do integracji z UE. Przykład Mołdawii (Naddniestrze), Gruzji (Abchazja i Osetia) czy szczególnie aktualny przypadek Ukrainy (Krym, wschód kraju) pokazuje, jak opóźnianie reform i próby znalezienia „trzeciej drogi" mogą zostać wykorzystywane przez zewnętrzną konkurencję.

W tym miejscu nasuwają się analogie z okresem Polski Jagiellonów, gdyż reorientując się tym razem na Zachód, a nie na Wschód, udało się uniknąć jednego z kardynalnych błędów polityki jagiellońskiej, czyli marnotrawienia ograniczonych zasobów na ekonomicznie nieefektywną ekspansję, która była korzystna wyłącznie dla wąskiej elity, dziś określanej mianem oligarchii.

Kończenie negocjacji z UE przez kraje Europy Środkowo-Wschodniej w 2002 r. (w przypadku Polski było to 13 grudnia, więc symboliczność daty sprzed zaledwie 21 lat powinna robić wrażenie), a następnie akcesja w 2004 r. i napływ unijnych środków były trzecim czynnikiem rozwojowym w nowych krajach UE. Polska stała się największym beneficjentem, pozyskując fundusze europejskie w kwocie 67,3 mld euro na w latach 2007–2013 i negocjując 82,5 mld euro na lata 2014–2020. Środki z UE w ramach polityki spójności pozwalają domykać historyczną lukę rozwojową w krajach regionu. W większości z nich najwięcej środków z UE długoterminowo inwestuje się w infrastrukturę transportową, a w dalszej kolejności w rozwój i wsparcie gospodarki. Wydatki unijne kontrybuują też do wzrostu gospodarczego (np. w Polsce na poziomie od 0,5 do 1 pkt proc. rocznie), więc w okresie dekoniunktury jest to istotny bodziec rozwojowy również w perspektywie krótkoterminowej.

Budowa konkurencyjności

Czwartym czynnikiem rozwojowym była szeroko pojmowana konkurencyjność na poziomie mikro. Liberalizacja handlu wewnętrznego, zagranicznego i obrotu walutowego na początku transformacji wyzwalała przedsiębiorczość i pozwalała tworzyć prywatne firmy, które konkurowały z dużymi przedsiębiorstwami państwowymi.

Prywatyzacja tych ostatnich stała się sporą kontrowersją. W mniejszości były kraje (Polska i kraje bałtyckie), gdzie większość wartościowych aktywów sprywatyzowano poprzez rzeczywistą sprzedaż inwestorom, zagranicznym i krajowym, a prywatyzacja powszechna (nazywana też prywatyzacją masową lub voucherową) nie miała większego znaczenia. Strategia ta pozwoliła dokonać faktycznej prywatyzacji państwowych aktywów, ograniczając ryzyko przejmowania ich za bezcen przez uprzywilejowane grupy interesów.

Praktycznie we wszystkich innych krajach regionu i d. ZSRR wykształciła się silna klasa oligarchiczna, która w kolejnych latach, tłumiąc konkurencję mniejszych firm, zdominowała gospodarki krajowe, a następnie zaczęła wpływać na politykę. Kumulacja tych procesów była szczególnie widoczna w prywatyzacji systemu bankowego. W wielu krajach regionu wobec braku wiarygodnych kapitałowo inwestorów krajowych odbyła się z przeważającym udziałem kapitału zagranicznego. Częstym warunkiem było dokapitalizowanie przejmowanych banków i wprowadzenie międzynarodowych standardów rachunkowości, co potem zapobiegało kryzysom bankowym. Przejęcie systemu bankowego przez narodowy kapitał oligarchiczny nie powodowało ułatwień w dostępie do kapitału inwestycyjnego czy rozwoju rynku finansowego – przykład większości krajów d. ZSRR, ale także Albanii (liczne schematy piramid finansowych), a ostatnio Słowenii. Natomiast w Polsce, w przeciwieństwie do większości krajów transformacji, nie było ani jednego krachu bankowego skutkującego stratą dla depozytariuszy czy koniecznością ratowania systemu bankowego z budżetu i pieniędzy podatników, a według rankingu Doing Business Banku Światowego pod względem dostępności kredytu Polska jest obecnie na czwartym miejscu w świecie.

Skutki gospodarcze i społeczne transformacji należy oceniać, pamiętając o zasadzie względności, a więc porównując z innymi krajami. Z tej perspektywy „terapia szokowa" okazuje się korzystniejsza niż reformy gradualne. Wskaźniki polityki społecznej (współczynnik Giniego, będący miarą rozwarstwienia dochodów gospodarstw domowych, średni poziom bezrobocia czy średnia oczekiwana długość życia) wskazują, że Polska jest w europejskiej średniej, na poziomie Francji, powyżej Niemiec i poniżej Anglii. W krajach d. ZSRR – od krajów bałtyckich przez Ukrainę po Rosję – nierówności są znacznie wyższe, a w krajach Europy Środkowej nieco niższe niż w Polsce. Skumulowany wzrost gospodarczy Polski wyniósł 230 proc. w latach 1990–2013 i był największy i wśród krajów transformacji, i dużych gospodarek UE. Następne w kolejności Albania i Słowacja wzrosły o 190–200 proc., Estonia, Czarnogóra, Słowenia, Czechy, Macedonia i Chorwacja o 130–160 proc., Kosowo, Węgry, Litwa, Rosja, Łotwa, Bułgaria, Mołdowa o 100–130 proc., a Ukraina tylko o 70 proc.

Co dalej?

Rok 2014 symbolicznie zamyka okres transformacji ustrojowej i gospodarczej Polski. Pytanie więc, co dalej. Polska jest już krajem na średnim poziomie rozwoju, ze średnią 40 proc. dochodów unijnych na mieszkańca w wyrażeniu nominalnym, ale też i jedną z sześciu największych gospodarek UE pod względem wartości wytwarzanego PKB i liczby ludności.

Jednym z największych problemów transformacji w Polsce jest niezdolność prowadzenia antycyklicznej polityki fiskalnej. W efekcie niezależnie od dynamiki wzrostu PKB deficyt szerokiego sektora rządowego nie maleje poniżej 3 proc. PKB, a przy pogorszeniu się koniunktury rośnie do 6–7 proc. PKB. Obciążenia podatkowe są stosunkowo wysokie, uwzględniając średni poziom rozwoju gospodarczego, więc zmiany w polityce fiskalnej powinny nastąpić po stronie wydatków.

Jednak nawet „terapia szokowa" w początkach transformacji nie doprowadziła do zrównoważenia budżetu, więc brak zdolności kolejnych rządów do redukowania wydatków ma podłoże w braku trwałych reform budżetowych. Efektem ekspansji fiskalnej jest narastanie jawnego i ukrytego zadłużenia (dobitna historia OFE vs. ZUS) oraz niezdolność do spełniania kryterium fiskalnego z Maastricht i wstąpienia do strefy euro. Opóźnianie go nie przynosi tylko korzyści w postaci bufora zmienności kursu walutowego, ale wystawia też na ryzyko kursowe i finansowe. Taką próbkę skutków działań spekulacyjnych zagranicznych i krajowych instytucji finansowych wobec podmiotów gospodarczych w Polsce ukazała historia opcji walutowych z 2008 r.

Kolejnym ograniczeniem w rozwoju jest bariera nieefektywnej biurokracji. Ranking Doing Business wskazuje poprawę głównego wskaźnika swobody działalności gospodarczej, ale wobec innych dużych krajów UE wciąż wypadamy słabo – na miejscu 45. Francja jest na 38., Niemcy na 21., a Anglia na dziesiątym miejscu. Co gorsza, rozrzut indeksów składających się na łączny indeks Banku Światowego jest dla Polski wysoki i np. w ważnym rankingu płacenia podatków mamy bardzo odległe 113. miejsce na 189 krajów.

Wyzwania dla Polski na kolejne 25 lat nie będą wcale mniejsze. Dotychczasowy sukces wynikał z odwagi we wprowadzaniu całościowych reform i szybkim nadrabiania zaległości przy wykorzystaniu prostych rezerw, które tkwiły w gospodarce i społeczeństwie. Te rezerwy powoli się kończą, a ostatnią są środki unijne do 2020 r.