Maciej Bałtowski: Jak naprawić relacje państwa z jego spółkami

Celem powinna być profesjonalizacja nadzoru właścicielskiego państwa, a w konsekwencji efektywniejsze działanie i odpartyjnienie spółek przez nie kontrolowanych.

Publikacja: 20.02.2024 03:00

Maciej Bałtowski: Jak naprawić relacje państwa z jego spółkami

Foto: mat. pras.

Określeniem „spółki kontrolowane przez państwo” (SKpP) obejmuję różnego rodzaju podmioty gospodarcze znajdujące się w domenie czy władztwie państwa, nad którymi Skarb Państwa sprawuje faktyczną kontrolę korporacyjną. Oznacza ona w uproszczeniu, że państwowy właściciel, niezależnie od istnienia akcjonariuszy prywatnych, ma zasadniczy wpływ na trzy kluczowe obszary działania spółki: wybór jej organów, podział zysku, kreślenie strategii rozwojowej. W badaniach i analizach naukowych, a także np. w raportach OECD, przyjmowane jest wyodrębnianie przedsiębiorstw państwowych bazujące właśnie na faktycznej kontroli państwa, a nie na formalnym udziale własnościowym.

Renta polityczna

Udział SKpP w grupie największych i najważniejszych przedsiębiorstw jest w Polsce najwyższy spośród wysoko rozwiniętych krajów świata (wyprzedzamy pod tym względem Norwegię i Włochy). Nie ulega wątpliwości, że spółki kontrolowane przez państwo odgrywają w gospodarce polskiej bardzo ważną rolę.

Polityka właścicielska państwa i nadzór właścicielski od początku transformacji w Polsce były dalekie od ideału (którym w powszechnej opinii jest system norweski). SKpP wszędzie na świecie są podmiotami generującymi rentę polityczną, choć w różnym zakresie. W Polsce w ostatnich latach nastąpiła tu „twórcza” zmiana: obok tradycyjnej renty partykularnej, której beneficjentami są poszczególne, umocowane politycznie osoby związane z SKpP, ważne miejsce zaczęła zajmować renta reprodukcji władzy.

W tym przypadku renta polityczna ze spółek trafia nie tylko do konkretnych osób, ale głównie do różnych związanych z władzą instytucji i przedsięwzięć, co przyczynia się do umacniania ekipy aktualnie sprawującej rządy. Te sytuacje są destrukcyjne nie tylko dla gospodarki, ale i dla ładu instytucjonalnego oraz społeczno-politycznego kraju.

System działania spółek państwowych w Polsce i zasady polityki właścicielskiej państwa wymagają głębokich zmian. Celem sanacji powinna być profesjonalizacja nadzoru właścicielskiego państwa, a w konsekwencji efektywniejsze działanie SKpP, jak i głębokie ich odpartyjnienie. Przedstawione poniżej propozycje dotyczą spółek działających na otwartych rynkach. Nie odnoszę się do spółek celowych, o specjalnym przeznaczeniu, takich jak CPK czy Polskie Elektrownie Jądrowe.

Działania porządkujące

1. Wydzielenie z domeny państwowej 25–30 spółek dużych i ważnych dla gospodarki oraz objęcie ich jednolitym, skodyfikowanym, przejrzystym nadzorem korporacyjnym na szczeblu centralnym. W grupie tej powinny się znaleźć trzy podstawowe rodzaje spółek: te ze 100-proc. własnością państwową (PSE, PERN, Gaz-System, Poczta Polska, Grupa PKP, PGZ, Totalizator Sportowy itp.), spółki państwowe notowane na giełdzie (Orlen, KGHM, PKO BP, PZU, PGE, JSW, Tauron, Grupa Azoty, GPW itp.), niektóre spółki o tzw. istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa (PFR, ARP, PAP, Telewizja Polska, Polskie Radio, PWPW itp.). Skarb Państwa powinien też objąć nadzorem w sposób pośredni niektóre ważne spółki zależne od państwa poprzez struktury kaskadowe: Pekao, Alior czy PZU Życie.

Co do zasady nadzór korporacyjny powinien sprawować minister aktywów państwowych, a w kilku przypadkach łącznie z innymi ministrami ‒ infrastruktury, finansów, kultury czy spraw wewnętrznych.

2. Szczegółowy przegląd spółek córek czy spółek wnuczek SKpP, zmniejszenie ich liczby, wprowadzenie tam jasnych zasad nadzoru korporacyjnego. To ważne, bo spółki zależne, często nieznane opinii publicznej (ich liczbę można szacować na kilkaset), są podstawowym źródłem generowania rent politycznych. Rady nadzorcze powinny być tu ograniczone do trzech osób i powinni w nich zasiadać (bez dodatkowego wynagrodzenia) głównie przedstawiciele kadry kierowniczej spółek matek.

3. Wprowadzenie pełnej transparentności i znaczne ograniczenie zakresu działania fundacji tworzonych przez SKpP. Takie podmioty jak Fundacja Orlen czy Fundacja PGE stały się w ostatnich latach narzędziami transferu publicznych pieniędzy poprzez pozorne działania sponsoringowe czy marketingowe do „zaprzyjaźnionych” podmiotów, bez żadnej kontroli ze strony państwa.

4. Przygotowanie w ciągu roku wszystkich innych spółek kontrolowanych przez państwo (mniejszych, mniej ważnych) do prywatyzacji i ogłoszenie postępowań prywatyzacyjnych.

5. Szybkie pozbycie się wszystkich „resztówek”, tj. będących w posiadaniu Skarbu Państwa drobnych pakietów akcji różnych sprywatyzowanych wiele lat temu spółek.

6. Zobowiązanie ministra aktywów państwowych, na wzór rozwiązań niemieckich czy francuskich, do corocznego udostępniania opinii publicznej szczegółowego raportu na temat stanu SKpP i zasad polityki właścicielskiej państwa. Raport powinien zawierać m.in. rozliczenie każdej z 25–30 spółek z celów realizowanych w minionym roku i określenie celów na kolejny.

Wybór rad nadzorczych

W spółkach ze 100-proc. kapitałem państwowym rady powinny składać się z pięciu osób, a w dużych spółkach giełdowych z siedmiu–dziewięciu osób. Doświadczenie pokazuje, że członkostwo w radzie o większej liczebności staje się często partyjną synekurą.

Członkowie RN powinni być powoływani generalnie w otwartych i powszechnie dostępnych postępowaniach kwalifikacyjnych – minister aktywów powinien ogłaszać każdorazowo zestaw (dość wygórowanych) kryteriów, które powinni spełniać kandydaci na każde stanowisko w RN. Można tu powrócić do przestrzeganej w początkach transformacji zasady, że do rad nadzorczych powołuje się prawnika z odpowiednim dorobkiem, ekonomistę-finansistę i specjalistę branżowego. Ministerialna komisja konkursowa powinna wybierać niewielką grupę najlepszych kandydatów, spośród których minister powołuje konkretne osoby do RN. Pozostawienie ostatecznej decyzji w jego rękach wynika głównie z faktu, że członkowie RN to w istocie reprezentanci ministra-właściciela. A dodatkowo w przypadku niektórych spółek muszą być oni poddani przed powołaniem weryfikacji ze strony służb specjalnych. Ostateczny wybór dokonywany byłby jednak przez ministra z grupy wyselekcjonowanych, profesjonalnych kandydatów.

W niektórych dużych i ważnych spółkach, a także w spółkach „o istotnym znaczeniu”, minister aktywów (lub inny, branżowy) powinien mieć prawo bezpośredniego powoływania jednego członka RN. Taka jest sytuacja obecnie np. w PGE czy Orlenie, jej szersze wprowadzenie wymagałoby zmian statutów niektórych spółek, co nie jest trudne. Można też powrócić do zasady z pierwszych lat transformacji, żeby w RN każdej SKpP był przedstawiciel załogi.

Wybór zarządów

O ile rady nadzorcze SKpP, jako emanacje właściciela, mogą być częściowo upolitycznione (np. w wielu krajach do rad powoduje się byłych polityków), o tyle zarządy powinny być w pełni profesjonalne. Aby unikać tworzenia synekur politycznych, zarządy SKpP nie powinny być liczne. W największych spółkach powinny liczyć pięć–siedem osób, w pozostałych trzy–cztery. Członkowie zarządów powinni być powoływani w transparentnych konkursach prowadzonych przez rady nadzorcze. W spółkach o szczególnym znaczeniu strategicznym decyzja o ostatecznym wyborze prezesa spośród dwóch–trzech kandydatów wyselekcjonowanych przez radę nadzorczą w konkursie powinna być podejmowana przez ministra aktywów (lub w wersji łagodniejszej przez radę nadzorczą po konsultacji z ministrem).

Ważne, by najpierw powoływany był prezes, a dopiero potem członkowie zarządu, którzy przedtem powinni uzyskać akceptację prezesa. Chodzi o uniknięcie znanej z przeszłości destrukcyjnej sytuacji, gdy członkowie zarządu SKpP byli przedstawicielami i zakładnikami różnych partii czy frakcji partyjnych, przez co zarząd nie tworzył zwartego teamu, skupionego na realizacji zadań biznesowych, i był miejscem przepychanek politycznych.

Moje uwagi z oczywistych powodów nie wyczerpują skomplikowanej i wieloaspektowej problematyki naprawy systemu nadzoru właścicielskiego państwa. Wiem, że diabeł tkwi w szczegółach. Starałem się wskazać na podstawie własnych różnorodnych doświadczeń i prowadzonych od lat badań dotyczących systemów corporate governance w spółkach państwowych w różnych krajach niezbędne, moim zdaniem, kierunki przekształceń tego ważnego dla państwa i wrażliwego społecznie obszaru gospodarki Polski.

Maciej Bałtowski

Profesor ekonomii w UMCS w Lublinie. Od niemal 30 lat bada rolę państwa, przedsiębiorstwa państwowe i kapitalizm państwowy we współczesnych gospodarkach. W przeszłości był członkiem rad nadzorczych m.in. PGE i PKN Orlen.

Opinie Ekonomiczne
Witold M. Orłowski: Gospodarka wciąż w strefie cienia
Materiał Promocyjny
Tajniki oszczędnościowych obligacji skarbowych. Możliwości na różne potrzeby
Opinie Ekonomiczne
Piotr Skwirowski: Nie czarne, ale już ciemne chmury nad kredytobiorcami
Ekonomia
Marek Ratajczak: Czy trzeba umoralnić człowieka ekonomicznego
Opinie Ekonomiczne
Krzysztof Adam Kowalczyk: Klęska władz monetarnych
Materiał Promocyjny
Naukowa Fundacja Polpharmy ogłasza start XXIII edycji Konkursu o Grant Fundacji
Opinie Ekonomiczne
Andrzej Sławiński: Przepis na stagnację