Wojna o amerykańskie subsydia nie jest nikomu potrzebna

Problemy Europy z amerykańskimi subsydiami są obecnie jednym z szerzej dyskutowanych tematów gospodarczych w Brukseli, Berlinie czy Paryżu. Inflation Reduction Act (IRA, czyli ustawa o obniżaniu inflacji) zakłada wydatek 370 mld dolarów, które USA przeznaczą na zwiększenie mocy produkcyjnych w obszarze zielonej gospodarki na swoim terytorium. Dla wielu rozpoczęła się właśnie wojna gospodarcza, przez którą upadnie europejski przemysł.

Amerykański akt z 2022 r. zawiera m.in. ulgi podatkowe na instalację paneli fotowoltaicznych i innych źródeł energii odnawialnej, które w zamierzeniu mają znacznie obniżyć ceny „zielonej” energii. Zakłada też ulgi podatkowe dla kupujących auta elektryczne w wysokości 7,5 tys. dol., dofinansowania do inwestycji w efektywność energetyczną oraz ograniczenia emisji metanu przez przemysł energetyczny. W wielu stanach ruszyły już pierwsze inwestycje korzystające z ulg i dopłat, m.in. LG zdecydowało się na wybudowanie fabryki baterii dla aut elektrycznych w USA.

To jedyny akt klimatyczny przegłosowany przez Kongres, bo działania np. Obamy były realizowane na poziomie prezydenckim, częściowo blokowane przez sądy i odwrócone przez kolejnego republikańskiego prezydenta. W związku z tym jest to inna filozofia niż w UE, mniej nakazowo-zakazowa, która normami wymusza redukcję emisji, ale taka, która inicjuje zmiany przez zachęty ekonomiczne.

Do tej pory przez osiem miesięcy obowiązywania nowych przepisów w USA zapowiedziano ponad 40 nowych projektów. Mają mieć wartość 44 mld dol. i stworzyć 32 tys. nowych miejsc pracy w USA. Nie wiadomo, ile z nich i tak byłoby realizowane bez IRA, ale pomoc publiczna na pewno przyspieszyła decyzje części zarządów.

Europa jest bardziej zielona niż USA

Stany Zjednoczone mają geopolityczną administrację, a my w Europie nie mamy geopolitycznej Komisji Europejskiej. Ursula von der Leyen ogłosiła, że jej kadencja będzie naznaczona o wiele większym zaangażowaniem w globalne sprawy i rozwiązanie konfliktów. Sekurytyzacja handlu w USA stała się faktem, w Europie wciąż nie do końca przyjęliśmy nowe prawidła geostrategicznego działania. Handel nie jest u nas elementem polityki bezpieczeństwa.

Od ponad dekady USA starają się ograniczyć zagrożenia wynikające ze wzrostu znaczenia niedemokratycznych Chin. Od 2018 r. prowadzą otwarty spór handlowy, a podejście do Chin to jeden z niewielu problemów łączących republikanów i demokratów. Po pandemii i rosyjskiej inwazji na Ukrainę Stany Zjednoczone przygotowują się na najgorsze, czyli na sytuację, w której łańcuchy dostaw w kluczowych obszarach dla bezpieczeństwa Ameryki zostaną przerwane. Ryzyko napadu Chin na Tajwan jest w USA traktowane bardzo poważnie, ale w Europie, czego dowodem jest wizyta Emmanuela Macrona w Pekinie, już nie. Wśród Europejczyków jest więcej ufności, że ten scenariusz nie zmaterializuje się i w związku z tym preferują dalsze dostarczanie samochodów czy dóbr luksusowych na chiński rynek.

Narzekanie na IRA i oczekiwanie przez francuski, niemiecki czy włoski biznes, że będziemy dawać jeszcze więcej subsydiów, jeszcze więcej ulg jest obrazem tego, jak bardzo biznes europejski jest przyzwyczajony do poszukiwania renty (rent-seeking). Przez lata przyzwyczajono korporacje do pomocy publicznej w różnych sytuacjach (patrząc na skalę nielegalnej, ale też legalnej pomocy na ulgi badawczo-rozwojowe). Amerykanie po raz pierwszy od dawna zaczęli prowadzić podobną do europejskiej politykę przemysłową i nie powinniśmy się dziwić, że przy skali swojej gospodarki będzie ona miała globalny wpływ.

Europa jest przyzwyczajona do bycia liderem w dziedzinie klimatu. Prezydentura Donalda Trumpa była wręcz wygodna dla wielu rządów, które mogły ukrywać swoje własne niepowodzenia, wskazując na największą gospodarkę świata, która podważa sens jakichkolwiek działań. Chociaż Europa kreuje się na lidera w dziedzinie zmian klimatu i ma rzeczywiście realne osiągnięcia w redukcji emisji gazów cieplarnianych, to ma problem z polityką przemysłową z tym związaną. UE tworzy mniej zielonych patentów na 1 mln mieszkańców niż USA czy Japonia (Dania jest liderem). IRA zagraża europejskim planom postawienia gospodarki na zielonych nogach, ale USA już wcześniej nas w tym obszarze wyprzedziły.

Konsekwencje amerykańskich subsydiów

Działanie IRA może przynieść dwa, a w porywach trzy scenariusze dla europejskiej produkcji przemysłowej.

Scenariusz 1: Rywalizacja. Amerykanie zabiorą nam część bazy przemysłowej. Firmy będą skuszone subsydiami w USA i zamkną swoje fabryki w Europie. Nowe projekty także będą trafiać do USA. Europa straci część konkurencyjności, a produkcja wszystkich produktów z zakresu zielonej gospodarki będzie opłacalna tylko w Ameryce. UE ma swoje subsydia, korzystają na tym korporacje i nieco Chiny. Możemy mieć do czynienia ze zwiększonym protekcjonizmem.

Scenariusz 2. Współpraca. IRA ma ograniczony wpływ na przenoszenie produkcji do USA. Realizowane są tam i tak zaplanowane wcześniej inwestycje na rynki amerykańskie. BMW czy Volkswageny produkowane dzisiaj na te rynki zamieniają się w samochody wodorowe i elektryczne. Nie ma uszczerbku dla produkcji w Europie. Tworzymy klaster zielonych zachęt inwestycyjnych w Europie i USA, reindustrializujemy się, żeby być bardziej bezpieczni. Biznesowi europejskiemu będzie się opłacać wymusić podpisanie umowy o wolnym handlu z USA, aby istniał level-playing field między dwoma geopolitycznymi partnerami. Wolny handel może zmniejszyć problemy z subsydiami i jednocześnie pomóc przeciwstawić się Chinom. Negocjacje rozpoczęte przez Ursulę von der Leyen z rządem USA są sygnałem, że Europa traktuje USA jako ważniejszego partnera niż Chiny.

3. Scenariusz pośredni, w którym Unia wprowadza jeszcze więcej mechanizmów pomocowych, stosuje poluzowane zasady pomocy publicznej zgodnie z obecnymi propozycjami, ale na przykład nie decyduje się na więcej wspólnego długu ani na pomoc, która ma charakter praktycznie uniwersalny. Będą to raczej polityki sektorowe o ograniczonym wpływie. W odbiorze firm to bardziej skomplikowane niż to, co może zaproponować Ameryka, w której rząd federalny może sam tworzyć ramy podatkowe. Wybije się przede wszystkim prostota rozwiązań dla firm, które proponują USA. Wpływ IRA na firmy w Europie może okazać się dość iluzoryczny i pozostać obecny jako przytyk do regulatorów unijnych, ale trudno wyobrazić sobie, by produkcja na kontynent europejski odbywała się w Ameryce.

USA będą bardziej zielone, i dobrze, jeżeli traktujemy kryzys klimatyczny na serio. Europa do tej pory stosowała aktywnie politykę przemysłową i musi kontynuować to działanie. Pomiędzy partnerami i przyjaciółmi potrzeba więcej, a nie mniej wymiany handlowej. Wojna o subsydia ani nie jest potrzebna, ani nie musi się zmaterializować. Warto zrozumieć, dlaczego USA chcą produkować bliżej swojego rynku część kluczowych produktów – bo boją się wojny handlowej z Chinami – i my też powinniśmy. IRA nie jest wymierzona w Europę, a w Chiny.

Zamiast skupiać się na potencjalnie negatywnych efektach IRA, UE potrzebuje zabezpieczyć swoje łańcuchy dostaw przed zagrożeniami płynącymi z możliwych decyzji autorytarnych Chin. Amerykanie zrobili pierwszy skok w dziedzinie niskoemisyjnych technologii w latach 70. w odpowiedzi na kryzys naftowy. Europa, pomimo m.in. polskich ostrzeżeń, przespała możliwość przygotowania się na obecny kryzys energetyczny. Amerykanie wiedzą, że nową ropą stają się surowce krytyczne czy półprzewodniki, i nie chcą pozwolić, by zaskoczył ich kryzys w tej dziedzinie. Warto wspólnymi siłami z USA przygotować się na potencjalny kryzys półprzewodnikowy.

dr Piotr Arak jest dyrektorem Polskiego Instytutu Ekonomicznego