Autorzy raportu Polskiego Instytutu Ekonomicznego twierdzą, że państwo nie tylko może, ale – przede wszystkim, jak próbują udowadniać – naprawdę jest dobrym inwestorem. Ma to czytelnika skłonić do – błędnego – przekonania, że rządy muszą wydawać więcej pieniędzy. W szczególności na tradycyjną infrastrukturę (drogi, autostrady, kolej czy budynki i ich wyposażenie), ale i na rozwój kapitału ludzkiego: opiekę wczesnoszkolną, edukację czy profilaktykę i poprawę stanu zdrowia.
Teza ta nie jest niczym nowym. Widać inspirację m.in. książką Mariany Mazzucato pt. „Przedsiębiorcze państwo", w której tworzona jest narracja, że rządowe finansowanie badań i przedsiębiorczości jest zbawienne, szczególnie w obszarze nowych technologii, a zwłaszcza w Dolinie Krzemowej. Książka Mazzucato jest niesamowicie jednostronna – autorka gloryfikuje udane innowacje, które były częściowo finansowane przez państwo, ale chętnie pomija milczeniem przykłady wyrzucania pieniędzy podatników w błoto na rzecz nieudanych przedsięwzięć centralnego planowania.
Sukcesy bez porażek
Niestety, autorzy opracowania PIE powielają błędy Mazzucato. Po pierwsze, podają dane dla inwestycji publicznych, twierdząc, że wyniki badań naukowych dowodzą, że państwo może osiągać wysoką stopę zwrotu z inwestycji w edukację czy zdrowie. Nie twierdzę, że państwo nie powinno inwestować w powyższe obszary – raczej zwracam uwagę, że należy przyjrzeć się naszemu sposobowi postrzegania inwestycji. Autorzy z PIE odnoszą się tylko do badań pokazujących inwestycje publiczne, pomijając inwestycje prywatne – np. według cytowanego badania 1 funt zainwestowany w zdrowie publiczne może przynosić szeroko rozumianej gospodarce nawet 14 funtów zwrotu. Podobnie z wydatkami publicznymi na edukację, których wzrost o 0,1 w przeliczeniu na jednego ucznia zwiększa przeciętną liczbę ukończonych lat edukacji o 0,3 roku, a to następnie skutkuje przyszłym wzrostem płac o 7,3 proc.
Byłoby uczciwie porównać dane ze zwrotem z inwestycji prywatnych. W przeciwnym wypadku otrzymujemy liczby, które nie mówią nam całej prawdy. A co, jeżeli zwrot z inwestycji prywatnych jest jeszcze wyższy? To przecież bardzo prawdopodobne.
Po drugie, autorzy udają, że ich tezy są uniwersalne. Niestety, nie jest to prawda. Nie wystarczy pompować wydatki państwa – dowodzi tego praktyka. W biednych, rozwijających się krajach Afryki, Azji czy Ameryki Środkowej nie wystarczy po prostu zwiększyć wydatków państwa i czekać na sukces. Tak to nie działa.
Weźmy przykład niezrównoważonych wysokich publicznych wydatków w edukację czy zdrowie na Kubie. Przy problemach gospodarczych tego kraju skutkuje to niskimi wskaźnikami analfabetyzmu, ale już nie powoduje pozytywnego efektu dla przeregulowanej gospodarki. Także inwestycje w infrastrukturę nie muszą być korzystne społecznie. Przykładem Czarnogóra: obecnie ma ona poważny problem, który spowodowała budowa 130 km autostrady przez góry. Kraj zapożyczył się na niemal miliard euro i może nie dać rady ze spłatą zobowiązania. Dokończenie drogi ma kosztować drugie tyle. W zasadzie nie wiadomo, jak mają zostać uregulowane tak wysokie rachunki przez kraj, którego nominalne PKB wynosi 4,9 mld dol. Czy taka inwestycja ma ekonomiczny sens? Roztropne wydatkowanie publicznych pieniędzy powinno uwzględniać istniejące warunki instytucjonalne, funkcjonujące w danym kraju.
Gdzie tu Polska?
Istnieje dosyć dobrze widoczna zależność: im bardziej rozwinięty gospodarczo kraj, lepsze instytucje, większa stabilność prawa, mniejsza korupcja – tym lepsze efekty przynoszą inwestycje publiczne. Stąd w krajach biednych, rozwijających się, publiczne pieniądze są marnotrawione na większą skalę. Podane w raporcie PIE przykłady z bogatego, rozwiniętego Zachodu, na przykładzie ludzi WEIRD (Western, Educated, Industrialized, Rich, Democratic), dotyczące zaledwie 12 proc. populacji świata – są nietrafione i zamazują szerszy obraz.
Pytanie, gdzie na linii kraje biedne–kraje bogate znajduje się Polska i dlaczego należy być ostrożnym z odpowiedzią na twierdzenie, że państwo jest świetnym inwestorem.
Oczywiście wiemy – po trzecie – że państwo może być inwestorem, było nim w Polsce już w latach 1950–1989. To znaczy, że inwestorami są politycy, którzy kierują instytucjami państwowymi, w przypadku państwowych firm „sprawdzają się w biznesie", często podejmując decyzje bez odpowiednich kwalifikacji. Jeżeli nasze instytucje pozwalają na to w sposób nieograniczony, państwo chętnie zainwestuje publiczne pieniądze w różne, nie zawsze potrzebne, inicjatywy. Najświeższe przykłady inwestycji, m.in. w infrastrukturę, zdrowie czy edukację w Polsce to m.in. rządowa fabryka maseczek, która miała szyć miliony maseczek miesięcznie (niestety, wszystkie okazały się wadliwe), fabryka aut elektrycznych Izera (nie rokuje na przyszłość), a także inwestycje w zdrowie w postaci kupna wadliwych respiratorów przez Ministerstwo Zdrowia czy też pomysł „kierunków zamawianych" w edukacji. Państwo też chętnie inwestuje w rozmieszczenie plakatów Polski Ład w dużych miastach, nie do końca wiadomo, w jakim celu. Gwoli ścisłości – problem nie dotyczy tylko obecnego, ale i poprzednich rządów. Właściwie wszystkich.
To prawda, że inwestycje państwa w edukację, infrastrukturę czy zdrowie są często korzystne, ale nie można podchodzić do nich bezkrytycznie. Prowadzi to do groźnego wniosku – bezwarunkowego wzrostu obecności udziału państwa w gospodarce. Autorzy raportu PIE nie zauważają podstawowej zasady przewagi rynku w efektywności kosztowej nad inwestycjami państwowymi. Kiedy podmioty prywatne, firmy czy indywidualne jednostki inwestują własne pieniądze, analizują korzyści, w tym relacje koszt–zysk, stopę zwrotu z takiej inwestycji. Rząd nie ma takiej motywacji, ponieważ wydaje nie swoje pieniądze. Uzyskuje pieniądze z sektora prywatnego i przekazuje je na wyznaczone cele, także takie, w ramach których konkretne osoby bądź grupy interesu mogą politycznie skorzystać. Ponadto powstaje „efekt wypychania" – zwiększone inwestycje państwa wypychają inwestycje prywatne, które w ten sposób nigdy nie powstaną. Powstaje więc pytanie parafrazujące tytuł raportu PIE: czy ekonomiści mogą być obiektywni? Odpowiedz jest całkiem podobna – mogą, ale nie muszą.
Dr Sergiusz Prokurat pracuje na Uniwersytecie SWPS
