Ostatnia reforma systemu bankowego w UE

Dyrekcja Generalna do spraw Rynku i Konkurencji Komisji Europejskiej opublikowała w końcu stycznia projekt rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE w sprawie zmian strukturalnych, zwiększających odporność instytucji kredytowych UE (Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on Structural measures improving the resilience of EU credit institutions).

Propozycja ta została przygotowana na bazie tzw. raportu Liikanena (od nazwiska przewodniczącego grupy ekspertów powołanej przez Komisję Europejską). Przygotowywana regulacja (nazwijmy ją reformą strukturalną) stanowi ostatnie ogniwo systemowego zapobiegania kryzysom finansowo-bankowym w przyszłości na obszarze jurysdykcji Unii Europejskiej.

Wymogi ?bezpieczeństwa

Wśród ważnych wcześniejszych regulacji w tym zakresie wyróżniają się niewątpliwie te, które bezpośrednio są skierowane na szeroko rozumianą poprawę bezpieczeństwa banków.

Rdzeń stanowią tu rozwiązania, które budują fundamenty bezpiecznego biznesu bankowego. Dotyczą one kapitału i płynności (dyrektywa i rozporządzenie – Capital Requirments Directive IV – dyrektywa w sprawie wymogów kapitałowych CRD IV i Capital Requirments Resolution, rozporządzenie w sprawie wymogów kapitałowych – CRR). Przyjęte zostały w połowie ubiegłego roku.

Drugą część stanowi zestaw instrumentów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków (dyrektywa Banking Recovery and Resolution Directive, dyrektywa o restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków BRRD) i jej wersja dla unii bankowej w postaci SRM).

Logika jest tu następująca – z jednej strony systemowe, czyli dla wszystkich, podwyższenie norm bezpieczeństwa w prowadzeniu „normalnego" biznesu bankowego, a gdyby to miało się okazać niewystarczające, procedury i narzędzia minimalizacji negatywnych skutków ewentualnej sytuacji kryzysowej w skali mikro, czyli jednego podmiotu. BRRD i SRM są w zaawansowanym procesie legislacyjnym,  tzw. trilogu, czyli uzgodnieniu pomiędzy Parlamentem, Komisją i Radą.

Gdy aktywa banku przekroczą 120 mld euro, włącza się specjalny tryb nadzoru z powodu osiągnięcia statusu instytucji systemowo ważnej i dodatkowo rośnie wymóg kapitałowy

Obie te regulacje mają być wspierane przez wspomnianą na wstępie reformę strukturalną. Śledząc logiczną sekwencję intencji wspomnianych regulacji, można zbudować następującą konstrukcję logiczną.

Aby być bezpiecznym, bank musi:

– mieć mocną bazę kapitałową, mierzoną wysokim współczynnikiem kapitału najwyższej jakości i jeszcze wyższym współczynnikiem wypłacalności,

– stabilną płynność krótko- i długookresową, wynikającą z właściwej struktury bilansu,

– nie powinien być zbyt duży, co w pierwszej kolejności reguluje bezpiecznie określony współczynnik lewarowania, czyli wielokrotności sumy aktywów ważonych ryzykiem w stosunku do kapitałów własnych, a gdy mimo przestrzegania tej normy aktywa przekroczą poziom 120 mld euro, to włącza się specjalny tryb nadzoru z powodu osiągnięcia statusu instytucji finansowej systemowo ważnej i równocześnie dodatkowo wzrasta wymóg kapitałowy,

Ograniczenia skali biznesu mierzonej sumą bilansową są po to, aby uniknąć problemów dla menedżmentu w zarządzaniu bankiem, z kolei dla nadzoru – aby łatwiej było go nadzorować i aby w końcu – gdyby popadł w kłopoty – łatwiej go było restrukturyzować i/lub likwidować przy minimalizacji kosztów ekonomicznych i społecznych.

Co nowego wnosi ?reforma strukturalna

Do tego schematu reforma strukturalna dokłada nowe elementy – o charakterze wzmacniającym jedne z dotychczas funkcjonujących lub wchodząc głębiej w strukturę innych.

Można to zilustrować, prezentując podstawowe cechy regulacji zawartych w projekcie.

1. Banki nie mogą być nie tylko za duże, ale też mieć zbyt ryzykownej struktury aktywów. To podwyższone ryzyko tkwiące w bilansach mogą tworzyć aktywa budowane w ramach tzw. proprietary trading, czyli zakupu instrumentów ryzykownych i spekulacyjnych na własny rachunek.

Są to aktywa zbyt zależne od sytuacji na rynku, trudno je skojarzyć z odpowiednimi pozycjami pasywów, trudny jest nadzór nad regularnością i ceną w obrocie (często wymuszone transakcje, brak czasu na analizę i pełną procedurę decyzyjną, stąd skłonność do dawania jednoosobowych pełnomocnictw i zbyt dużych kompetencji niedoświadczonym traderom).

Dla przypadków, gdy aktywa tego typu przekroczą kwotę 30 mld euro lub będą stanowić 70 proc. ogólnej sumy aktywów, regulacja przewiduje obowiązkowe wydzielenie części tradingowej i sprzedaż jej poza grupę finansową tego banku. Ta część, która pozostałaby po takiej operacji, byłaby „klasycznym" bankiem depozytowo-kredytowym. Skutek tej regulacji wzmacnia intencje zawarte w innych (CRDIVi CRR) zmierzające do obniżenia wielkości banków.

2. Ogólny próg wielkości absolutnej lub względnej aktywów handlowych nie oznacza, że do osiągnięcia tej granicy można dokonywać dowolnych operacji z zakresu handlu na własny rachunek. Otóż bank nie może pełnić roli tzw. market makera, czyli posiadać w swoim bilansie zbyt dużej części emisji jakiegoś instrumentu finansowego, pozwalającej mu aktywnie wpływać na cenę rynkową poprzez kreowanie podaży bądź popytu w zależności od swojej polityki w danym momencie.

3. Innym ograniczeniem, nawet w ramach określonych progów, jest zakaz nabywania wyspecyfikowanych instrumentów finansowych, w szczególności instrumentów pochodnych (derywatów).

Skutki regulacji

Można by oczekiwać, że ostatnia tzw. systemowa regulacja może mieć dwojaki charakter. Może dawać ogólne ramy, bardziej dla logicznej interpretacji wcześniejszych rozwiązań, niż wnosząc nowe treści. Nie byłoby to dziwne, jeśli zważyć, że wcześniejsze miały kompleksowy charakter, a mimo to nie obejmowały, bo nie były w stanie, całości funkcjonowania banków.

Można też sobie wyobrazić, że taki akt zawiera wszystkie przeoczone, opuszczone lub zaktualizowane elementy wobec wcześniejszych regulacji. Reforma strukturalna jest czymś pośrednim, ale nie daje się interpretować bez kontekstu wcześniejszych. Wstępna faza procesu legislacyjnego zachęca do formułowania uwag i opinii o potencjalnych skutkach.

Wdrożenie planowanej regulacji znacznie osłabi zdolność europejskich banków do finansowania wzrostu gospodarczego

W tym duchu sformułowane są poniższe uwagi:

1. Proponowane rozwiązania idą bardzo daleko w zakresie wyodrębnienia działalności prowadzonej przez banki na własny rachunek i oddzielania kapitałowego od banku zajmującego się działalnością depozytowo-kredytową. Można się obawiać, że tak drastyczne zmiany w zasadach działania banków mogą prowadzić do poważnego zachwiania biznesu wielu banków.

Stanowi to swoiste odejście od zasady bankowości uniwersalnej. Może także powodować obniżenie stabilności wyników finansowych w warunkach niskich rynkowych stóp procentowych.

2. Proponowane rozwiązanie jest bardziej rygorystyczne niż rozwiązania przyjęte dotychczas indywidualnie w niektórych krajach UE (Wielka Brytania, Niemcy, Francja, Belgia). Wprowadzenie jednolitych rozwiązań unijnych zmusi banki działające w tych krajach do ponownego wydzielenia części swojej aktywności poza bank.

Istnieje też uzasadniona obawa, że w wyniku przyjęcia rozporządzenia banki europejskie staną się mniej konkurencyjne w stosunku do wielu instytucji finansowych spoza krajów UE, a biorąc pod uwagę rosnącą globalizację transakcji finansowych, nie sposób tego czynnika nie doceniać.

3. Wprawdzie wiele banków działających w Polsce nie będzie podlegać wprost planowanym ograniczeniom z racji mniejszych rozmiarów działalności lub sumy aktywów, ale na skutek faktu, że znaczna część banków w Polsce jest członkiem międzynarodowych grup bankowych, będą one musiały wyodrębniać swoją działalność komercyjną na skutek wymuszonego podziału przeprowadzonego na najwyższym poziomie skonsolidowania grupy kapitałowej. Na tym tle można odnotować, że inne ograniczenia będą stosowane wobec banków, których podmiotem dominującym jest podmiot spoza UE.

4. Przyjęcie wielkości banku (w tym wielkości sumy aktywów banku) jako jednego z kryteriów obowiązku oddzielenia działalności prowadzonej na własny rachunek, będzie powodować nierówne zasady prowadzenia biznesu dla różnych banków.

W Polsce ten podział będzie przebiegać szczególnie niekorzystnie z racji istnienia wielu banków o zbliżonych rozmiarach działalności, które po ewentualnym przyjęciu rozporządzenia mogą podlegać różnym reżimom regulacyjnym.

5. Stosowane definicje mają na tyle ogólny charakter, że w niektórych przypadkach działalność banków będzie mogła być arbitralnie uznana bądź za podlegającą wyłączeniu, bądź za niepodlegającą wyłączeniu.