Dariusz Rosati: Po co budżet strefie wspólnej waluty

Strefa euro powoli dźwiga się z kryzysu zadłużenia, który nie tylko doprowadził do załamania gospodarczego w kilku najbardziej zadłużonych krajach Eurolandu, ale i postawił pod znakiem zapytania dalszą przyszłość unii walutowej w Europie. W instytucjach europejskich trwa dyskusja o tym, jakich zmian wymaga system zarządzania ekonomicznego strefą euro, aby zapobiec podobnym wydarzeniom w przyszłości. Wśród proponowanych reform wymienia się utworzenie odrębnego budżetu dla strefy euro, który miałby wspomagać kraje członkowskie znajdujące się w tarapatach finansowych. Taki projekt znalazł się w tzw. raporcie pięciu prezydentów, opublikowanym w czerwcu ubiegłego roku.

Propozycja jest także dyskutowana w Parlamencie Europejskim i doczekała się już sprawozdania, którego współautorami są francuska socjalistka i niemiecki chadek. Może to wskazywać, że dwa najważniejsze państwa członkowskie dogadały się już w tej sprawie, co oznacza, że prędzej czy później oficjalna decyzja zostanie podjęta. Jednak bliższa analiza wskazuje, że pomysł odrębnego budżetu dla strefy euro budzi poważne wątpliwości, czy jest uzasadniony ekonomicznie. Stanowi też zagrożenie dla politycznej spójności w ramach UE.

Lista wątpliwości

Zacznijmy od argumentów ekonomicznych. Zgodnie z propozycją Parlamentu Europejskiego wspólny budżet miałby spełniać trzy główne zadania. Po pierwsze, ma być instrumentem wspierania reform strukturalnych w państwach członkowskich strefy euro w celu poprawy konkurencyjności ich gospodarek. Zgodnie z tą koncepcją państwa podejmujące trudne reformy, wiążące się z poniesieniem pewnych kosztów ekonomicznych i społecznych (na przykład reformy emerytalne), otrzymywałyby „marchewkę" w postaci finansowego wsparcia na pokrycie tych kosztów.

Propozycja taka jest jednak kontrowersyjna, ponieważ osłabia bodźce do prowadzenia odpowiedzialnej polityki i rodzi pokusę nadużycia (moral hazard). Reformy strukturalne służą przecież poprawie konkurencyjności i przyspieszeniu wzrostu gospodarczego, i poszczególne państwa same powinny być żywotnie zainteresowane ich przeprowadzeniem.

Stworzenie instrumentu wsparcia zaburza ten mechanizm. Państwa członkowskie miałyby powód, by zwlekać z podjęciem niezbędnych reform aż do momentu otrzymania pomocy finansowej. Oznaczałoby to nagradzanie maruderów za to, że nie robią sami tego, co do nich należy, kosztem państw, które przeprowadziły trudne reformy bez żadnej pomocy z zewnątrz, jak np. państwa skandynawskie.

Drugim celem budżetu strefy euro miałoby być neutralizowanie skutków wstrząsów asymetrycznych, które dotykają poszczególnych państw członkowskich w zróżnicowany sposób (na przykład napływ uchodźców czy wzrost bezrobocia w niektórych krajach). Chodzi więc o mechanizm dzielenia się ryzykiem (risk-sharing) między poszczególnymi krajami. Tu pojawia się jeszcze więcej wątpliwości. Przede wszystkim w ramach strefy euro taki mechanizm już istnieje w postaci europejskiego rynku kredytowego i kapitałowego. Ułatwia on transgraniczne przepływy kapitału między poszczególnymi państwami, co pozwala na łagodzenie skutków szoków asymetrycznych. Mechanizm ten jest intensywnie rozwijany w ramach powstającej w UE Unii Bankowej i Unii Kapitałowej.

Zadaniem wspólnego budżetu byłoby zatem uzupełnienie systemu rynkowego publicznym mechanizmem dzielenia się ryzykiem. Pomoc państwom dotkniętym wstrząsem asymetrycznym miałaby przyjmować formę pożyczek udzielanych ze wspólnego budżetu, na przykład w ramach scentralizowanego systemu zasiłków dla bezrobotnych czy specjalnego funduszu uruchamianego w czasie kryzysu (tzw. Rainy-Day Fund, fundusz na trudne czasy).

Jednak te funkcje może i powinna spełniać krajowa polityka fiskalno-budżetowa. Przypomnijmy, że strefa euro została zbudowana przy założeniu, że w warunkach braku własnej polityki pieniężno-kursowej głównym instrumentem reagowania na wstrząsy asymetryczne w poszczególnych krajach staje się polityka fiskalno-budżetowa. Dlatego właśnie w ramach paktu stabilizacji i wzrostu przyjęto, że państwa członkowskie powinny w średnim okresie utrzymywać równowagę budżetową, aby zapewnić sobie przestrzeń fiskalną w postaci możliwości zwiększenia deficytu do wysokości 3 proc. PKB w sytuacji kryzysowej, spowodowanej wstrząsem asymetrycznym.

Ważne reguły fiskalne

Zwolennicy wspólnego budżetu twierdzą jednak, że system ten nie sprawdził się w praktyce, bo reguły dyscypliny budżetowej były powszechnie naruszane, co doprowadziło do kryzysu zadłużenia w takich krajach, jak Grecja czy Portugalia. Dlatego potrzebny jest nowy instrument polityki stabilizacyjnej w postaci wspólnego budżetu.

Taki wniosek jest jednak bezpodstawny. Przede wszystkim pomija się oczywisty fakt, że gdyby zadłużone kraje przestrzegały ustalonych reguł fiskalnych, nie byłyby tak zadłużone i miałyby dostatecznie dużą swobodę manewru, aby przeciwdziałać skutkom szoków asymetrycznych przez zwiększanie wydatków budżetowych.

Ponieważ jednak wiele krajów poszło drogą nieodpowiedzialnego zwiększania wydatków publicznych i permanentnego łamania reguł fiskalnych paktu, doprowadziło to do nadmiernie wysokiego deficytu i narastającego zadłużenia. W efekcie, gdy uderzył wstrząs asymetryczny, kraje te nie miały już żadnej możliwości zwiększenia wydatków budżetowych, aby podtrzymać gospodarkę.

W takiej sytuacji utworzenie nowego instrumentu wsparcia finansowego dla krajów dotkniętych szokiem asymetrycznym nie ma najmniejszego sensu, jeśli nie dopilnuje się, aby respektowały one reguły dyscypliny budżetowej.

Obecny system zapewnia margines swobody w wysokości 3 proc. PKB (a w szczególnych sytuacjach nawet więcej) – pod warunkiem utrzymania zrównoważonego budżetu w średnim okresie. Jest to margines w pełni wystarczający, aby skutecznie niwelować skutki szoku asymetrycznego. Kluczowe jest więc przestrzeganie ustalonych wspólnie reguł. Jeśli reguły są notorycznie łamane, wsparcie ze wspólnego budżetu będzie marnowaniem pieniędzy, bo przeobrazi się w jednokierunkowe transfery środków z krajów odpowiedzialnych finansowo do krajów naruszających reguły. A na to nikt się nie zgodzi.

Fundusz na deszczowe dni

Nie ma również obecnie potrzeby tworzenia funduszu na trudne czasy. Funkcję tę spełnia istniejący już Europejski Mechanizm Stabilizacyjny, z którego finansowane są pożyczki dla krajów przeżywających trudności finansowe. Są one udzielane pod warunkiem dokonania niezbędnych oszczędności i przeprowadzenia koniecznych reform. Z takich pożyczek korzysta obecnie Grecja.

Trzecim zadaniem budżetu strefy euro miałoby być absorbowanie wstrząsów symetrycznych, czyli dotykających jednocześnie wszystkich państw członkowskich. W tej roli wspólny budżet miałby pełnić klasyczną funkcję stabilizacyjną. Jednak to zadanie w normalnych warunkach skutecznie wypełnia wspólna polityka pieniężna. Natomiast gdy skuteczność polityki pieniężnej staje się ograniczona w warunkach stóp procentowych bliskich zera, powinna ją wesprzeć ekspansywna polityka fiskalna w poszczególnych państwach.

To jednak znowu wymaga posiadania odpowiedniej przestrzeni fiskalnej, co z kolei zależy od tego, czy dany kraj przestrzega ustaleń paktu stabilizacji i wzrostu. Jeśli przestrzega, powinien sam być zdolny do zaabsorbowania skutków szoku symetrycznego, i w takiej sytuacji wspólny budżet nie jest potrzebny.

Bez dyscypliny nie da rady

Reasumując, bez uprzedniego zapewnienia dyscypliny fiskalnej wspólny budżet sprowadzi się do wyrzucania pieniędzy w błoto. Jednocześnie, jeśli państwa członkowskie będą przestrzegać przyjętych reguł fiskalnych, wspólny budżet po prostu nie będzie potrzebny. Zamiast więc tworzyć nowe instytucje i mnożyć wydatki, trzeba lepiej wykorzystać system, który już istnieje.

Ale jeśli – mimo tych wątpliwości – decyzja o utworzeniu odrębnego budżetu dla strefy euro zostanie podjęta, stworzy ona poważne zagrożenie dla politycznej spójności UE.

Gdyby wspólny budżet strefy euro miał rzeczywiście pełnić funkcje stabilizacyjne, a także wspierać reformy strukturalne, musiałby dysponować znacznie większymi środkami niż obecny budżet całej Unii (stanowiący ok. 1 proc. PKB). Trudno sobie wyobrazić, aby państwa członkowskie zgodziły się obecnie na tak duże zwiększenie swoich obciążeń finansowych.

Dlatego utworzenie odrębnego budżetu strefy euro musiałoby się dokonać kosztem ograniczenia obecnego budżetu całej UE. Po prostu zwiększona solidarność finansowa w ramach strefy euro spowodowałaby nieuchronnie ograniczenie solidarności finansowej z państwami nienależącymi do Eurolandu. W ten sposób dokonałby się podział na dwie grupy krajów: państwa strefy euro korzystałyby w znacznie większym zakresie z unijnej solidarności finansowej niż pozostałe kraje członkowskie UE. A to oznaczałoby poważne osłabienie wewnętrznej spójności w Unii.

Stawia to strategiczne wyzwanie przed Polską. Jak wiadomo, obecny rząd nie planuje wejścia do strefy euro w dającej się przewidzieć przyszłości. Ale pozostawanie poza obszarem wspólnej waluty istotnie ograniczy nasz dostęp do środków unijnych i wypchnie nas z głównego nurtu polityki europejskiej. Może warto więc spojrzeć na całą sprawę bez uprzedzeń i po dokonaniu rzetelnego rachunku korzyści i kosztów podjąć decyzję o wejściu Polski do strefy euro.