Paweł Dobrowolski: Mniejsza luka, sprawne państwo

Czy zwiększenie ściągalności podatków od mafii podatkowych można interpretować jako zacieśnienie polityki fiskalnej, które spowoduje spadek dynamiki PKB? Tak – odpowiada Janusz Jankowiak (główny ekonomista Polskiej Rady Biznesu – red.) w „Rzeczypospolitej" („Bez ochów i achów" z 29 czerwca 2017 r.). Komentując plany zmniejszenia luki VAT, pisze: „zacieśnienie fiskalne o tej skali, połączone ze wzrostem oszczędności publicznych (spadkiem dezoszczędności), musi z definicji pociągać za sobą w krótkim czasie spadek dynamiki PKB".

I dodaje jeszcze: „Wygląda na to, że zdaniem rządu zacieśnienie fiskalne rzędu 3 pkt proc. PKB najwyraźniej nie ma żadnych następstw dla dynamiki PKB. Zaznaczam, że rząd tych zebranych od podatników pieniędzy nie ma zamiaru wydać, lecz przeznaczyć na ograniczenie deficytu sektora, co bardzo chwalebne, tyle że pod względem makroekonomicznym niespójne".

Interpretowanie większej ściągalności VAT jako zacieśnienia polityki fiskalnej wymaga poczynienia wielu założeń. Założeń, których Jankowiak nie uprawdopodobnił, a które przynajmniej w części wydają się mało prawdopodobne. Jankowiak mógłby realistycznie prognozować schładzający efekt, gdyby opisywał podwyższenie stawek podatków i ściągnięcie większej sumy podatków z ogółu obywateli. Ale przy wyższych wpływach wynikających z większej ściągalności podatków od mafii podatkowych, przy niezmienionych stawkach podatkowych, bardziej prawdopodobne jest, że przeważą efekty stymulujące, a nie efekty chłodzące gospodarkę. Jankowiak nie docenia siły oczekiwań sektora prywatnego dla skutków polityki fiskalnej.

To nie wzrost fiskalizmu

Z historii wiemy, że nawet silne podwyższenie podatków i obcięcie wydatków może mieć efekt stymulujący, gdy wpływa pozytywnie na oczekiwania co do krótkoterminowej wypłacalności państwa oraz jego średniookresowej stabilności makroekonomicznej i politycznej. A dziś w Polsce mamy do czynienia nie tyle ze wzrostem fiskalizmu, co z próbą lepszego egzekwowania już obowiązujących podatków. Rząd usiłuje ściągnąć większe wpływy podatkowe poprzez ściganie mafii oszustów podatkowych. Jeśli będzie w tym skuteczny, obywatele uwierzą, że rząd nie będzie potrzebował podwyższać podatków ściąganych od ogółu obywateli, bo przy obecnych stawkach podatkowych ściąga więcej od oszustów. Wtedy wzrośnie wiara w wypłacalność Polski oraz skłonność do inwestycji i konsumpcji.

Jankowiak mógłby realistycznie opisywać skutek wyższej ściągalności jako zacieśnienie polityki fiskalnej tylko wtedy, gdyby pieniądze dotychczas wyłudzane przez grupy przestępcze w całości i szybko trafiały do gospodarki polskiej jako konsumpcja czy inwestycje, a przestępcy podatkowi sprzedawali dużą ilość towarów po cenach niższych o podatek, tj. oddawali konsumentom dużą część „oszczędności" na podatku w niższej cenie sprzedaży.

Co się dzieje z pieniędzmi z przestępstwa

Nie ma danych opisujących kierunek przepływu i sposób użytkowania uszczupleń podatkowych. Ale w świetle dostępnych informacji wydaje się mało prawdopodobne, by przestępcy w całości i szybko konsumowali i inwestowali w Polsce kwoty uzyskane z oszustw podatkowych. Z procesów sądowych, z informacji prasowych itp. wynika, że przestępcy, tak szybko jak tylko mogli, pieniądze z karuzeli VAT transferowali do rajów podatkowych i tam wielokrotnie prali.

Faktycznie część oszustw podatkowych skutkowała pojawieniem się na naszym rynku towarów w niższej cenie, co mogło stymulować gospodarkę. Ale skala tego zjawiska wydaje się niewielka. Przestępcy część „oszczędności" na podatku przechwytywali dla siebie, a ceny obniżali tylko na tyle, by odciągnąć kupujących od bardziej wiarygodnych sprzedawców. Co ważniejsze, przestępstwa VAT, w odróżnieniu od np. przemytu towarów akcyzowych, wymagają wprowadzenia na rynek tylko tylu towarów, ile jest potrzebnych, by markować prawdziwą działalność gospodarczą. Sprzedawanie produktów po obniżonej cenie nie jest istotą tych przestępstw.

Jankowiak, traktując wzrost przychodów z większej ściągalności podatków jako zacieśnienie fiskalne, które „z definicji" powoduje spadek dynamiki PKB, pomija obserwacje z ekonomii politycznej – o sprawności państwa (state capacity) oraz z psychologii – o oczekiwaniach co do rezultatów ściągania wyższej sumy podatków.

Pobór podatków w prawdziwym świecie jest wypadkową wzajemnego oddziaływania czynników politycznych, społecznych, kulturowych oraz gospodarczych. Źródła akademickie mają tendencję koncentrować się na zbiorczych agregatach gospodarczych, czego efektem są proste ćwiczenia arytmetyczne. Takie obliczenia bywają przyzwoitym pierwszym zarysem zjawiska. Ale w rzeczywistości efekty dystrybucyjne oraz sposób dbania o wypłacalność budżetu są o wiele ważniejsze dla prawdopodobieństwa osiągnięcia wypłacalności od arytmetycznych ćwiczeń na dużych agregatach.

Tak, zwiększenie wpływów podatkowych w pierwszym przybliżeniu odsysa pieniądz z kieszeni obywateli i przedsiębiorstw, czym zmniejsza koniunkturę. Ale zbieranie podatków to podstawowa funkcja państwa. Państwo, które słabo wypełnia tę funkcję, nie jest w stanie stworzyć i utrzymać projektów społeczno-gospodarczych umożliwiających rozwój, w tym nie jest w stanie utrzymać kontraktu społecznego między biednymi i bogatymi, który umożliwia rozwój.

Ekspansja luki podatkowej

W Polsce luka podatkowa w pół dekady urosła z poziomu nieistotnego do porównywalnego z deficytem budżetowym. Zatrzymanie jej narastania oraz jej zmniejszenie są fundamentalne dla rozwoju Polski – zarówno na poziomie materialnym, jak i postrzegania państwa. Edmund Burke, angielski mąż stanu z XVIII wieku, powiedział, że zbieranie podatków nie tylko jest głównym zadaniem państwa, ale wręcz tworzy państwo.

Stymulujący efekt większej ściągalności

Jeśli nasz kraj w trzy lata sprawnie zmniejszy lukę podatkową, dołączy do państw nowoczesnych, sprawnych i rozwiniętych. A wyższa ściągalność podatków od grup przestępczych może mieć znaczny efekt stymulujący. Wyższa ściągalność umożliwia rządowi wiarygodne oferowanie większych wydatków socjalnych, które rosną już w krótkim okresie. Natomiast w średnim będzie mniejsze zagrożenie wzrostem deficytu budżetowego. Obywatele i zagraniczni analitycy, widząc państwo sprawnie egzekwujące obowiązek podatkowy, zaczną bardziej wierzyć w średnioterminową jego wypłacalność. Informacje o wyższej ściągalności i niższym deficycie mogą zwiększyć skłonność przedsiębiorców do inwestowania, a konsumentów do konsumowania.

Przedsiębiorcy, którzy płacą podatki w Polsce, mogą odczuć mniejsze ryzyko rozchwiania ich rynków konkurencją grup przestępczych, nagle sprzedających towary po obniżonej cenie. To powinno zwiększyć pewność obrotu dla uczciwych firm, ich sprzedaż, zyskowność oraz zatrudnienie.

Nie do przecenienia jest też wpływ na postrzeganie państwa i jego skuteczności w ściąganiu podatków przez ogół obywateli. Bez ich współpracy sprawne ściąganie podatków nie jest możliwe. Jeśli obywatele będą widzieli, że podatki są nakładane i zbierane sprawiedliwie oraz wydawane na pożyteczne cele, to sami z siebie będą bardziej skłonni płacić podatki. Narastająca luka podatkowa stanowiła zagrożenie dla tzw. moralności podatkowej (wewnętrzna motywacja obywatela do płacenia podatków – red.), pokoju społecznego i warunków dla rozwoju. Szeroka, rosnąca świadomość unikania podatków obniżała skłonność do ich płacenia. Nikt nie chce być frajerem.

Zdolność do zbierania podatków odróżnia państwa rozwinięte od upadłych. Biedne państwa zbierają mniej podatków niż bogatsze, bo mają słabsze instytucje, zatomizowane społeczności, brak przejrzystości co do poboru i wydatkowania grosza publicznego oraz słaby nadzór władzy przez obywateli. Te czynniki oddziałują na siebie w sposób o wiele bogatszy niż proste symulacje Jankowiaka.

Ograniczenie luki podatkowej jest niezbędnym krokiem na drodze do nowoczesnego państwa i zamożnej gospodarki. W sprawnym państwie o rozliczanej przez obywateli władzy obywatele czują się bezpieczni, inwestują i konsumują. To właśnie to poczucie bezpieczeństwa odróżnia państwa bogate od biednych.

Paweł Dobrowolski jest głównym ekonomistą Polskiego Funduszu Rozwoju i dyrektorem departamentu analiz PFR. Ukończył studia ekonomiczne na Uniwersytecie Harvarda. Od kilkunastu lat jest związany z Instytutem Sobieskiego. W PFR koncentruje się na badaniach strukturalnych gospodarki oraz analizach ekonomicznych.