Jednocześnie NIK wskazuje także, że na wielu jeziorach po prostu brakuje gospodarza. Mimo bowiem upływu kilkunastu lat od wejścia w życie ustawy Prawo wodne, blisko połowa jezior należących do Skarbu Państwa na obszarze skontrolowanych sześciu województw ma wciąż nieuregulowany stan prawny.
Ogólnopolska kontrola dot. zapewnienia powszechnego dostępu do jezior została podjęta w związku z ustaleniami wcześniejszych kontroli lokalnych, przeprowadzonych przez delegatury NIK na terenie województw warmińsko-mazurskiego, zachodniopomorskiego i wielkopolskiego, które wykazały, że ograniczanie dostępu do jezior poprzez grodzenie linii brzegowej oraz zawłaszczanie obszarów niepokrytych wodą, lecz stanowiących część działki oznaczonej jako jezioro, jest zjawiskiem częstym.
Samowole
Przeprowadzone przez kontrolerów NIK oględziny fragmentów linii brzegowej 25 jezior, wykazały aż 75 przypadków grodzenia linii brzegowej jezior w sposób uniemożliwiający przejście brzegiem jeziora. Ustalenia kontroli wskazują, że zdarzają się przypadki, że ogrodzenia wzniesione przez właścicieli posesji przylegających do jeziora „wchodzą" w głąb lustra wody nawet na kilka metrów (m.in. nad jeziorami Drawsko, zachodniopomorskie, Inulec, warmińsko-mazurskie, czy Sępoleńskim, kujawsko-pomorskie).
Kontrolerzy ujawnili też liczne przypadki (411) samowolnego wzniesienia na gruntach Skarbu Państwa urządzeń wodnych i obiektów budowlanych (m.in. nabrzeży, pomostów, przystani), a także bezprawnego wykorzystywania takich gruntów. Skrajnym przykładem jest jedno z jezior w województwie pomorskim, nad brzegiem którego działa ośrodek szkoleniowo-rekreacyjny. Na potrzeby ośrodka bezumownie zagospodarowano tam grunty Skarbu Państwa o powierzchni blisko 1,5 tys. m2. Bez wymaganych pozwoleń wyremontowano stojące tam budynki - bar i hangar na łodzie, a nad samym brzegiem wzniesiono dwa pomosty i slip do wyciągania łodzi.
Podstawową przyczyną bezprawnego grodzenia dostępu do jezior i samowoli budowlanych na nabrzeżach jest brak gospodarza, który egzekwowałby przestrzeganie zakazu grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu. Kontrola NIK wykazała bowiem, że pomimo upływu ponad 14 lat od wejścia w życie ustawy Prawo wodne, blisko połowa jezior (aż 1500) należących do Skarbu Państwa na obszarze skontrolowanych województw ma wciąż nieuregulowany stan prawny. W ewidencji gruntów i budynków w wielu przypadkach jako zarządcy wód publicznych figurują podmioty do tego nieuprawnione, w tym także osoby fizyczne lub podmioty prywatne.
Ustalenia kontroli wskazują jednak także, że nawet tam, gdzie zarządcy są znani, nie widać dbałości o majątek Skarbu Państwa. Liczba kontroli zapewnienia powszechnego dostępu do jezior i dbałości o majątek Skarbu Państwa, przeprowadzona przez ustalonych zarządców wód, czyli Regionalne Zarządy Gospodarki Wodnej i działające w imieniu marszałków Zarządy Melioracji i Urządzeń Wodnych jest niewspółmiernie mała w stosunku do skali stwierdzonych przez NIK nieprawidłowości.
Kontrole przestrzegania zakazu grodzenia dostępu do jezior, przeprowadzone przez skontrolowanych przez NIK dyrektorów Zarządów Regionalnych stanowiły zaledwie 11 proc. wszystkich prowadzonych przez nich kontroli gospodarowania wodami z lat 2011-2015 (do 30 czerwca). Kontrolerzy NIK ustalili, że przy utrzymaniu dotychczasowej częstotliwości kontroli, sprawdzenie przestrzegania zakazu grodzenia linii brzegowej na wszystkich jeziorach zajmie skontrolowanym Zarządom 18 lat.
Jeszcze rzadziej kontrolowane są jeziora zarządzane przez Zarządy Melioracji i Urządzeń Wodnych. Dyrektorzy czterech Zarządów Melioracji (w woj. kujawsko-pomorskim, lubelskim, pomorskim i wielkopolskim), spośród sześciu skontrolowanych, w ogóle nie kontrolowali przestrzegania zakazu grodzenia linii brzegowej jezior.
To już IV edycja kongresu dla liderów świata finansów
Brak eliminowania nadużyć
NIK podkreśla też, że szczególnie niepokoić może także brak skutecznego eliminowania stwierdzonych nieprawidłowości - potwierdzonych przypadków ograniczania dostępu do jezior i bezprawnego użytkowania gruntów Skarbu Państwa stanowiących jeziora. Ustalenia kontroli wskazują, że skontrolowani dyrektorzy Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej i ZMiUW wiedzieli o 143 przypadkach grodzeń uniemożliwiających dostęp do wód publicznych. Ale tylko w 27 interwencje podjęte przez dyrektorów skutkowały usunięciem grodzeń. Nieskuteczne były także działania odnośnie obiektów budowlanych wzniesionych samowolnie na gruntach Skarbu Państwa niepokrytych wodą, lecz stanowiących części działek, na których znajdowały się jeziora. Spośród 1837 takich obiektów, żadnych działań nie podjęto w odniesieniu aż do 1499 z nich, a tylko w 25 przypadkach doprowadzono do ich likwidacji.
NIK zauważa jednocześnie, że obecnie prawo przewiduje karanie wyłącznie osób grodzących linię brzegową jezior, lecz karalność tego czynu przedawnia się po upływie roku od popełnienia. Nie jest natomiast karalne uniemożliwianie przejścia brzegiem jeziora, co negatywnie wpływa na skuteczność działań zmierzających do likwidowania istniejących grodzeń. Nie można bowiem ukarać, ani poprzez zagrożenie karą wyegzekwować od właścicieli posesji likwidacji grodzeń, jeśli zostały one wzniesione na gruntach prywatnych przed laty, np. przez wcześniejszych właścicieli nieruchomości.
Organy nadzoru budowlanego nie były przygotowane organizacyjnie do wypełniania zadań związanych z zapewnieniem obywatelom dostępu do jezior. Nadzór budowlany, pomimo obowiązku wynikającego z Prawa budowlanego, praktycznie nie kontrolował samowoli budowlanych na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa oznaczonych jako jeziora. Potwierdziły to przeprowadzone przez kontrolerów NIK oględziny fragmentów linii brzegowych 24 jezior, które wykazały aż 391 przypadków samowoli budowlanych, o których Powiatowi Inspektorzy Nadzoru Budowlanego nie posiadali żadnych informacji.
Kontrole
Tylko pojedyncze Inspektoraty planowały w latach 2011-2014 z własnej inicjatywy kontrole, mające na celu wykrycie samowoli budowlanych na gruntach Skarbu Państwa stanowiących jeziora. Spośród 12 skontrolowanych jednostek tylko PINB w Giżycku, począwszy od 2013 r., zrealizował planowe kontrole (24) na gruntach Skarbu Państwa stanowiących jeziora. Kolejne trzy jednostki uwzględniły takie kontrole dopiero w planach na 2015 r. Najczęściej jednak działania Powiatowych Inspektoratów dotyczące likwidacji bądź legalizacji samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych i urządzeń wodnych były tylko i wyłącznie reakcją na otrzymane skargi lub wnioski. Jednak nawet wówczas podejmowane działania były mało skuteczne: na 65 zgłoszeń jedynie w 20 przypadkach doprowadzono do legalizacji lub likwidacji obiektów budowlanych.
Skontrolowani Marszałkowie województw (za wyjątkiem woj. zachodniopomorskiego) i dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej, nadzorujący tereny przybrzeżne nad jeziorami niemal nie korzystali z możliwości inwentaryzowania urządzeń wodnych wybudowanych na gruntach Skarbu Państwa. Na potrzebę takich działań wskazują natomiast efekty inwentaryzacji przeprowadzonej przez ZMiUW w Szczecinie. W jej wyniku ujawnione zostały aż 1442 nielegalnie wybudowane urządzenia wodne.
Wnioski i uwagi NIK
Najwyższa Izba Kontroli wskazała, że przyczyną stwierdzonych nieprawidłowości są m.in. wadliwe regulacje prawne i rozwiązania organizacyjne w obszarze zarządzania wodami publicznymi. Aby poprawić skuteczność działań organów państwa odpowiedzialnych, zarówno za egzekwowanie powszechnego dostępu do jezior stanowiących wody publiczne, jak również za gospodarowanie przybrzeżnymi gruntami Skarbu Państwa wchodzącymi wspólnie z jeziorami w skład tych samych działek, niezbędne są zmiany organizacyjne i legislacyjne. W związku z tym NIK wystąpiła do Ministra Środowiska o podjęcie działań w celu dokonania zmian w obowiązujących przepisach, w tym przede wszystkim do:
- zobowiązania podmiotów wyznaczonych do wykonywania uprawnień właścicielskich w stosunku do jezior, także do gospodarowania gruntami niepokrytymi wodą, stanowiącymi jedną działkę ewidencyjną (będącą własnością Skarbu Państwa),
- ustalenia przepisów umożliwiających organom administracji publicznej wyegzekwowanie od władających gruntami przyległymi do jezior zlikwidowania przeszkód uniemożliwiających przejście wzdłuż linii brzegu,
- wprowadzenia rozwiązań prawnych gwarantujących sprawne i skuteczne uregulowanie stanu prawnego jezior należących do Skarbu Państwa.
