Użytkowanie wieczyste nie będzie musiało trwać wiecznie

Zaprosiliśmy do debaty na ten temat praktyków i ekspertów.

Udział w niej wzięli poseł Piotr Krzywicki, który aktywnie uczestniczył w pracach nad ustawami przekształceniowymi w Sejmie, Piotr Podleś, autor niedawno wydanej monografii dotyczącej użytkowania wieczystego, Mirosław Gdesz, orzekający w sądzie administracyjnym autor komentarza do obowiązującej ustawy przekształceniowej, a także Marcin Bajko, dyrektor Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m. st. Warszawy.

Nie ma najnowszych statystyk mówiących, ilu jeszcze jest użytkowników wieczystych i jak przebiegają przekształcenia. Można jednak przyjąć, że od 29 lipca 2005 r., kiedy to uchwalono obowiązującą ustawę przekształceniową (DzU nr 175, poz. 1459), sytuacja nie zmieniła się istotnie. Szacowano wówczas, że w użytkowaniu wieczystym pozostaje blisko 400 tys. ha, w tym 55 tys. w rękach osób fizycznych. Liczba użytkowników, w tym spółdzielców, sięga prawdopodobnie 2,5 mln.

Zdaniem uczestników naszej debaty jedna z głównych przyczyn niepowodzeń to złe określenie w kolejnych ustawach zakresu podmiotowego i czasowego obowiązywania ich przepisów.

Zdaniem Mirosława Gdesza jest to również historia przypadku. W ustawach z lat 1997, 2001 i 2005 wyznaczano zupełnie przypadkowe granice czasowe. Ostatni przykład to 13 października 2005 r., kiedy obowiązująca ustawa weszła w życie. Od spełnienia w tym dniu niektórych przesłanek ustawodawca uzależnia możliwość przekształcenia. Jeśli np. nieruchomość nie miała wtedy charakteru mieszkaniowego, to choćby nawet go uzyskała obecnie, przekształceniu nie podlega. Stopniowo ulegał też zawężeniu zakres ustawy. Jeśli na podstawie ustawy z 1997 r. mógł dokonać przekształcenia prawie każdy, to kolejne zmiany wykluczały niektóre grupy użytkowników.

Zdaniem Piotra Podlesia ustawa nie powinna zawierać żadnych ograniczeń podmiotowych, ponieważ przekształcenia z założenia mają być ekwiwalentne. Tylko bonifikaty, których wysokość ma zależeć od gmin, mogą różnicować sytuację użytkowników.

Poseł Piotr Krzywicki twierdzi, że po nowelizacji, która weszła w życie 1 stycznia i miała przekształcenia zdynamizować – zostały one zahamowane. Gminy czekają na interpretacje i orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, do którego ustawa została zaskarżona. Skoro ustawa wprowadza bonifikaty obowiązkowe, gminy nie kwapią się z ustanawianiem własnych.

– Ogromnym problemem – zwraca uwagę Piotr Podleś – jest kwestia współużytkowania wieczystego. Wszyscy właściciele lokali w danym budynku muszą zgodzić się na przekształcenie. O taką zgodę nawet w wypadku przekształcenia nieodpłatnego jest niesłychanie trudno. Większość może wprawdzie zwrócić się do sądu o decyzję w tej sprawie, ale postępowania ciągną się latami, m. in są zawieszane ze względu na sprawy spadkowe. Inny kłopot jest wówczas, gdy niektóre mieszkania w budynku spółdzielczym zostały wykupione. Ich właściciele nie są zazwyczaj zainteresowani przekształceniem, ponieważ mogą liczyć jedynie na bonifikatę 50 proc., a nie – jak pozostali – 99 proc. Nikogo też nie można zmusić, aby poniósł koszty.

2,5 mln - mniej więcej tylu jest użytkowników wieczystych. Kilkaset tysięcy z nich może się ubiegać o przekształcenie

Jeden z największych problemów po najnowszej nowelizacji stwarza art. 4 ust. 8, który pozwala na 90-proc. bonifikatę, jeśli dochód na domownika nie przekracza średniej płacy krajowej. Ten przepis jest niezwykle niejasny. Nie precyzuje ani jak ten dochód liczyć, ani kogo zaliczać do rodziny. Trudna to kwestia dla pracowników gospodarki nieruchomościami, którzy nie mają przecież do czynienia z pomocą społeczną. Gminy wolą ten przepis omijać. M. in. z jego powodu gmina Józefów złożyła skargę do TK, argumentując, że pozbawia się ją dochodów. Trybunał wypowiadał się już raz, że nie można gminom narzucać nieekwiwalentnego sposobu przekształceń.

– Obawa przed utratą dochodów – twierdzi Marcin Bajko – to jedna z głównych przyczyn oporu niektórych gmin przed pochopnym pozbywaniem się swojej własności. To prawda, że statystycznie rzecz biorąc, jest to niewielka pozycja w budżetach samorządu. W uzasadnieniu do ostatniej nowelizacji ustawy przekształceniowej eksperci Ministerstwa Sprawiedliwości twierdzą, że stanowi zaledwie 0,4 – 0,6 dochodów gmin. Są jednak samorządy, np. warszawski, gdzie jest to istotna pozycja budżetowa (220 mln zł rocznie). To efekt działania tzw. dekretu o gruntach warszawskich – przypomina Bajko – który polegał na zwracaniu zagarniętych po wojnie nieruchomości właśnie w formie dzierżawy wieczystej bądź prawa zabudowy przekształconych potem w użytkowanie wieczyste.

Zdaniem Marcina Bajko główną przyczyną ślamazarnego tempa przekształceń są skomplikowane procedury zawarte w kolejnych ustawach przekształceniowych. Zmuszają one do badania stanu prawnego gruntów i ich wyceny z udziałem rzeczoznawców majątkowych, czyli sporych nakładów pracy i kosztów. Nic dziwnego, że gminy nie chcą ich ponosić, tym bardziej że prowadzi to do pozbywania się dochodów. Dla niektórych gmin są one marginalne, ale np. dla gmin położonych na ziemiach zachodnich, tak samo jak dla Warszawy, mogą być znaczne. Tam jednak pewną rolę odgrywa motyw zagrożenia roszczeniami niemieckimi.

Często się mówi, że użytkowanie wieczyste jest prawie jak własność. Nawiązując do sloganu reklamowego, można powiedzieć, że to „prawie” czyni wielką różnicę. Użytkownicy obawiają się najbardziej lawinowych podwyżek opłat rocznych wprowadzanych według niezrozumiałego i skomplikowanego mechanizmu. Wzór dotyczący wyceny nieruchomości nie powinien się znajdować – zdaniem Mirosława Gdesza – w rozporządzeniu, które zmienia się mniej więcej co dwa lata, lecz w ustawie.

Nad użytkownikami wisi też miecz Damoklesa, jakim jest groźba rozwiązania użytkowania po upływie jego okresu. Nie jest ona wprawdzie aż tak istotna, ponieważ użytkownikowi przysługuje roszczenie o przedłużenie na następny okres, a właściciel może odmówić tylko ze względu na ważny interes społeczny, mimo to budzi obawy społeczne. Użytkownik jest też gorzej niż właściciel chroniony prawem. Piotr Podleś zwraca uwagę, że nie może liczyć na rękojmię wiary ksiąg wieczystych. Jeśli bowiem okaże się, że właścicielem nie jest państwo, lecz osoba fizyczna, umowę użytkowania można rozwiązać. Trudniej też na podstawie użytkowania uzyskać kredyt i ustanowić hipotekę.

Instytucja użytkowania ma zwolenników zwłaszcza wśród deweloperów, którzy w ten sposób uzyskują łatwo i tanio tereny pod budowę. Płacą na przetargach jedynie 25 proc. ceny. Powoduje to jednak, że ceny działek idą w górę. Dla deweloperów nie ma bowiem znaczenia, ile zapłacą na przetargu, byle te 25 proc. było mniej niż cena działki na wolnym rynku. I tak wliczą to sobie w koszty, a resztę spłacą nabywcy mieszkań. Mechanizm ten napędza więc ceny nieruchomości.

Użytkowanie wieczyste ma także swoich krytyków i przeciwników. Szkopuł w tym, jak je zmodyfikować albo w jaki sposób je znieść – i co w zamian. Zdaniem Piotra Krzywickiego 11 lat doświadczeń z przekształceniami prowadzi do wniosku, że dalsze poprawianie ustawy nie ma już sensu. Trzeba po prostu wrócić do własności, uwzględniając orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Pogląd ten podziela również Piotr Podleś, który wskazuje na to, że cena użytkowania niewiele różni się od ceny własności, a w rezultacie otrzymuje się produkt obarczony licznymi wadami, patrząc na to z punktu widzenia cywilistycznego. Należałoby więc zamienić użytkowanie na własność, być może pozostawiając opłaty jako ciężar zapisany na nieruchomości.

Mirosław Gdesz uważa natomiast, że w Polsce jest miejsce dla takiej instytucji jak użytkowanie wieczyste czy też prawo zabudowy. Często inwestorom to zupełnie wystarcza. Należałoby jednak w ustawach znieść wszelkie sztuczne bariery ograniczające także proces przekształceń, takie np. jak cel mieszkaniowy albo to że użytkowanie wieczyste musi obejmować cały grunt.

Inną receptę na rozwiązanie obecnych problemów ma Marcin Bajko. Polega ona na maksymalnym uproszczeniu obecnie obowiązujących procedur, a zwłaszcza kłopotliwego i kosztownego szacowania nieruchomości przez rzeczoznawców majątkowych. Zamiast tego ustawodawca mógłby upoważnić ministra do przyjęcia tabel ze wskaźnikami wartości dla nieruchomości położonych w różnych rejonach. Wówczas przekształcenia można by dokonać nawet w ciągu jednego roku, zapisując odpowiedni dług na hipotece przekształconej nieruchomości.

Nad rozwiązaniem problemu użytkowania wieczystego pracuje obecnie Komisja Kodyfikacyjna Prawa Cywilnego oraz Ministerstwo Infrastruktury. Jego przedstawiciele nie chcieli jednak na razie uchylić rąbka tajemnicy.

Instytucję użytkowania wieczystego wprowadzono w PRL z powodów ideologicznych. Miała zastąpić własność, której nabycie po nacjonalizacji było dla osób fizycznych niedostępne. Jest to dziś niezrozumiałe zarówno dla obywateli w kraju, jak i dla inwestorów zagranicznych. Czym innym jest własność chroniona konstytucyjnie, czym innym użytkowanie, które wprawdzie ma swe odpowiedniki w niektórych krajach, ale ich ukształtowanie i uwarunkowania ekonomiczne są tam odmienne. Jedynym rozwiązaniem jest więc obecnie zniesienie tej instytucji, jednak w sposób rozsądny, etapami, z uwzględnieniem interesu zarówno gmin, jak i użytkowników.

Z punktu widzenia praktyka największą wadą przekształceń jest to, że obowiązuje dość skomplikowana procedura. Wykonywana przez urzędników często się przedłuża. Istnieje też kłopotliwa zależność od rzeczoznawców majątkowych, a także kwestie związane z możliwościami budżetowymi. Jeśli procedury będą nadal tak rozbudowane, proces przekształceń użytkowania wieczystego w prawo własności będzie się ciągnął latami. Trzeba by też rozważyć kwestię dochodów traconych przez gminy. Być może należałoby to wiązać z reformą finansów publicznych.

Opowiadam się za istotnym uproszczeniem ustawy o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W art. 1 nie powinno być żadnych ograniczeń przedmiotowych dla osób fizycznych. Każda taka osoba powinna mieć prawo do przekształcenia, niezależnie od tego, czy na swojej działce ma jakiś warsztat bądź lokal użytkowy, który nie odpowiada preferowanemu obecnie celowi mieszkaniowemu. Jeśli natomiast chodzi o bonifikaty, to uważam, że ich udzielanie powinno być prawem, a nie obowiązkiem jednostek samorządu terytorialnego.