Reforma finansów Polski jest konieczna

Polscy politycy są niechętni reformom – przede wszystkim z obawy przed utratą popularności prowadzącą do nieuchronnej klęski wyborczej. Brak jakichkolwiek znaczących reform strony wydatkowej finansów publicznych w ostatnim dwudziestoleciu jest dowodem całkowitego paraliżu woli politycznej reformowania tego czułego miejsca w gospodarce.

Do niedawna działo się wręcz odwrotnie. Dla zyskania popularności politycy licytowali się w wymyślaniu kolejnych tzw. wydatków sztywnych budżetu lub zwiększaniu dotychczasowych. Najczęściej chodziło o ustawowe przywileje grup ludzi bądź sektorów. Eliminacja ustawowych przywilejów jest praktycznie niemożliwa, a udział takich wydatków w budżecie szacuje się na ponad 70 proc.

Rozwój wydarzeń w finansach publicznych zbliża się do nieuniknionej katastrofy, jaką będzie przekraczanie kolejnych progów relacji długu publicznego do PKB. Konsekwencją przekroczenia ostatniego progu, czyli 60 proc., będzie konieczność uzyskania nadwyżki budżetowej w kolejnym roku. W obliczu niezbędnych działań sierpniowa propozycja rządu podniesienia podatku VAT o 1 pkt proc. okaże się wówczas niezauważalną zmianą kosmetyczną.

Można wyobrazić sobie skuteczne działania prowadzące do złagodzenia napięć w budżecie państwa, zanim kolejny rząd nie będzie miał już pola manewru i będzie zmuszony wprowadzić bardziej zdecydowane reformy.

Proponuję działania, które wprawdzie nie są reformami, lecz konsekwentnie wprowadzane mogą mieć efekty zbliżone do efektów rzeczywistych reform. W gruncie rzeczy chodzi o zmiany porządkujące wydatki budżetowe w ramach obowiązujących przepisów lub przy nieznacznej ich modyfikacji.

[srodtytul]Legislacyjny chaos[/srodtytul]

System ustaw generujących wydatki sztywne budżetu państwa tworzony był spontanicznie, bez myśli przewodniej, w miarę narastania potrzeb, często pod presją czasu, praktycznie w ogromnym chaosie.

Można łatwo zidentyfikować przejawy chaosu legislacyjnego. Pierwszym są niekończące się nowelizacje niektórych ustaw, wśród których prym wiedzie ustawa o podatku VAT.

Innym przejawem chaosu w ustawach, szczególnie tworzących wydatki sztywne, jest brak konsekwentnego i logicznego systemu waloryzacji wydatków. Wskaźniki tworzące podstawy indeksacji dobierane były dość przypadkowo, rzadko kiedy wyrażając klarowną myśl metodologiczną, oznaczającą ekonomicznie uzasadniony wzrost wydatku budżetowego.

Można domniemywać, że wskaźniki indeksacyjne przyjmowane były (a potem ewentualnie zmieniane), jeżeli nie na zasadzie przypadku, to z podszeptu lobby zainteresowanego możliwie największym przyrostem indeksacyjnym.

Tworzone spontanicznie od początku lat 90. zasady waloryzacji wydatków nie były, jak dotąd, przedmiotem pogłębionych studiów czy analiz. Celem takich analiz powinno być określenie, czy upływ czasu od wprowadzenia waloryzacji nie spowodował nadmiernej lub może niedostatecznie dużej waloryzacji. Kolejnym punktem analizy powinno być zbadanie merytorycznego uzasadnienia przyjętego sposobu waloryzacji.

Przypuszczam, że zestawienie historycznych efektów waloryzacji (lub jej braku) różnych wydatków budżetowych dałoby zaskakujące rezultaty.

Pieniądze publiczne wydaje się bardzo łatwo, niezależnie od szczebla hierarchii budżetowej. Ostateczni beneficjenci walczą do upadłego o każdy grosz, decydenci zaś bardziej zainteresowani są zbilansowaniem w większości sztywnych wydatków niż dbałością o ich racjonalność.

Elementem propaństwowego myślenia powinno być dokonanie przeglądu zasad waloryzacji sztywnych wydatków budżetowych i następnie przeprowadzenie zmian prowadzących do jasnych i przejrzystych zasad ich waloryzowania.

Jestem pewien, że można w tym względzie poczynić znaczące oszczędności. Wprowadzenie zasad racjonalnej waloryzacji nie narusza żadnych praw nabytych beneficjentów budżetu, co najwyżej zmienia poprzednie zasady waloryzacji. Zmiany w tym zakresie mogą być wprowadzane na wiele sposobów.

Niektóre rozwiązania aż się proszą o natychmiastowe działanie. Można by wyznaczyć maksymalny roczny wskaźnik waloryzacji wydatków sztywnych, uzależniony choćby od stanu koniunktury. Od lat bezskutecznie postuluję zastąpienie najpopularniejszego wskaźnika waloryzacji, jakim jest średnie krajowe wynagrodzenie, medianą (wartością środkową) wynagrodzeń.

Negatywny wpływ średniej krajowej na wydatki polega na tym, że przy postępującym rozwarstwianiu się wynagrodzeń średnia rośnie szybciej niż mediana i cały fundusz wynagrodzeń. Nawiasem mówiąc, chaos legislacyjny doprowadził do stosowania w waloryzacji wydatków wielu odmian średniego wynagrodzenia.

Dodatkowy impuls waloryzacyjny daje stosowanie jako podstawy indeksacji niepokojąco szybko zwiększającego się ostatnio minimalnego wynagrodzenia. Wątpliwe merytorycznie jest też mechaniczne stosowanie do wielu wydatków budżetowych wskaźnika wzrostu cen dóbr i usług konsumpcyjnych.

[srodtytul]Jak zwalczać patologie[/srodtytul]

Warto wskazać przykład tzw. dobrej praktyki, spektakularną „reformę bez reform”, w której za prezesury Aleksandry Wiktorow w ZUS uporządkowane zostały patologiczne wydatki budżetowe w systemie ubezpieczeń społecznych.

W Polsce od lat narastała patologia odnosząca się do systemu rent z tytułu niezdolności do pracy. Renty takie były przyznawane masowo, i to ludziom, którzy de facto byli zdolni do pracy.

W połączeniu z nierzadką korupcją przy przyznawaniu prawa do rent doprowadziło to do pobierania rent równolegle z wynagrodzeniami. W 2000 r. w Polsce było 2,7 mln rencistów, a dzięki „reformie bez reform” w roku 2008 już tylko 1,4 mln.

Działania ZUS były wielokierunkowe. M.in. zmieniono prawo regulujące przyznawanie rent z dożywotnich na okresowe, nie dłuższych niż pięcioletnie. Przez wprowadzenie specjalnej procedury wyeliminowano możliwość wyprzedzającego kontaktu zainteresowanych z lekarzami przyznającymi uprawnienia rentowe.

Nowy tryb odwoławczy od decyzji lekarzy orzeczników zdecydowanie ograniczył liczbę odwołań i spraw sądowych, na które poprzednio oczekiwano nawet dwa lata. Renciści osiągający wiek emerytalny automatycznie stają się emerytami.

Źródłem sukcesu w porządkowaniu wydatków na renty były profesjonalizm i realizacja wytyczonego celu w stabilnych warunkach instytucjonalnych, przy niewielkich tylko zmianach ustawowych.

Będący prawie regułą zwyczaj zmieniania szefów państwowych instytucji przy okazji zmian koalicji rządowych praktycznie eliminuje możliwości realizacji „reform bez reform”. Praktyka wymiany szefów urzędów centralnych, którzy są sprawdzonymi profesjonalistami w swoich dziedzinach, zakrawa na sabotaż, a najczęstszym motywem bywa chęć zaspokojenia ambicji swoich klientów politycznych.

Inną szkodliwą praktyką w finansach publicznych jest mało poważne traktowanie skutków budżetowych proponowanych ustaw. Istnieje wymóg określania skutków nowych regulacji, ale w zasadzie nie jest ono efektem pogłębionych analiz, stanowi deklarację, a faktyczne skutki budżetowe nie są ani monitorowane ani analizowane ex post. Bardziej poważne podejście do tej kwestii mogłoby wyeliminować rozmaite wydatki budżetowe albo przynajmniej uświadomić ustawodawcy finansowe skutki jego decyzji.