Gdzie powinien być nadzór finansowy

Coraz więcej finansistów uważa, że obecny model nadzoru się nie sprawdził i że naturalnym miejscem nadzoru jest bank centralny, poinformowała ostatnio „Rzeczpospolita” („Nadzór nad bankami do NBP?”, „Rz” z 17 stycznia). Czy tak jest rzeczywiście?

Obecnie za nadzór nad instytucjami finansowymi odpowiada zintegrowany organ nadzoru – Komisja Nadzoru Finansowego, utworzona w 2006 r. z połączenia Komisji Papierów Wartościowych i Giełd oraz Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych.

Ta ostatnia powstała w 2002 r. z połączenia Urzędu Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi oraz Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń. Przy czym do 2003 r. nadzór ubezpieczeniowy był podzielony między organ nadzoru (PUNU, później KNUiFE) a Ministerstwo Finansów, które sprawowało funkcje licencyjne. W 2008 r. integrację nadzoru zakończyło przeniesienie nadzoru bankowego z Komisji Nadzoru Bankowego do Komisji Nadzoru Finansowego.

W konkretnych sprawach nadzór finansowy popełnia błędy, brakuje też jego głosu w tak ważnych kwestiach, jak proponowany przez rząd demontaż reformy emerytalnej. Nie oznacza to jednak, że wprowadzony w latach 2006 – 2008 zintegrowany model nadzoru nad rynkiem finansowym się nie sprawdził. Wręcz przeciwnie, integrację udało się przeprowadzić przed kryzysem i z zagrożeniami z nim związanymi Polska mogła się zmierzyć, mając zintegrowany organ nadzoru.

[srodtytul]Nowe zadania[/srodtytul]

O ile jeszcze dziesięć lat temu byłem zdecydowanym przeciwnikiem zintegrowanego nadzoru nad rynkiem finansowym, uważając, że wystarczy nadzór skonsolidowany (oparty na wyspecjalizowanych organach nadzoru wymieniających między sobą informacje), o tyle po rozpoczęciu dość nieudanej pierwszej fazy integracji (połączenie najbardziej odległych od siebie segmentów nadzoru: ubezpieczeniowego i emerytalnego w 2002 r.) oraz po doświadczeniach związanych z członkostwem Polski w Unii Europejskiej zmieniłem zdanie.

Dla zapewnienia maksymalnej ochrony kompetencji nadzoru na szczeblu krajowym przed przeniesieniem ich na szczebel europejski oraz prób zahamowania nadmiernej liberalizacji podejmowanej w poszczególnych segmentach rynku istnienie zintegrowanego, wyposażonego w silne kompetencje organu nadzoru nad rynkiem finansowym jest kluczowe. Praktyką eurokratów jest bowiem przepychanie rozwiązań przenoszących kompetencje na szczebel europejski i liberalizujących rynek w jednym jego segmencie, a następnie, opierając się na tym rozwiązaniu, przenoszenie go na inne segmenty rynku, gdzie znaczenie takich rozwiązań może być znacznie dalej idące.

Rosnąca komplikacja rynków finansowych i przenikanie się produktów oferowanych w ramach poszczególnych segmentów rynku finansowego także przemawiają za integracją nadzoru nad rynkiem finansowym. Szczególnie pozytywnie ocenić należy – wbrew prezentowanemu we wspomnianym tekście „Rz” stanowisku Wojciecha Kwaśniaka (byłego szefa Generalnego Inspektoratu Nadzoru Bankowego, a obecnie doradcy prezesa NBP – red.) – połączenie nadzoru ostrożnościowego i nadzoru konsumenckiego.

Tylko skupienie tych funkcji w jednym ręku pozwala połączyć dbałość o interes konsumentów ze stabilnością nadzorowanej instytucji. Pozwala także na uniknięcie ewentualnego konfliktu między odrębnymi instytucjami nadzorczymi.

Pozytywnie należy także ocenić oddzielenie nadzoru od banku centralnego.

Bank centralny odpowiada za politykę pieniężną. To on także dostarcza bankom płynności. Zachodzi tu zatem klasyczny konflikt między podstawowymi funkcjami banku centralnego a funkcjami organu nadzoru.

Nadzór bankowy był wyprowadzany z NBP stopniowo. Pierwotnie sprawował go prezes NBP. W 1997 r. zdecydowano o powołaniu odrębnego od banku centralnego organu nadzoru – Komisji Nadzoru Bankowego, jednak przy pozostawieniu prezesa NBP jako jej przewodniczącego. Nie utworzono także urzędu komisji, a za organ wykonawczy KNB uznano działający w strukturach NBP Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego (GINB).

Po powołaniu KNF w 2006 r. prezes NBP przestał być przewodniczącym KNB, bo zastąpił go w tej roli przewodniczący KNF. Z końcem 2007 r. zlikwidowano GINB i od 1 stycznia 2008 r. przeniesiono nadzór bankowy do KNF.

W nowej strukturze prezes NBP lub wyznaczony przez niego wiceprezes wchodzi w skład KNF. Wymianę informacji między KNF i NBP zapewnia stosowne porozumienie. Ponadto w niektórych sprawach KNF przed wydaniem decyzji obowiązana jest zasięgnąć opinii prezesa NBP.

W związku z kryzysem postanowiono wzmocnić jeszcze bardziej współpracę między podmiotami istotnymi dla rynku finansowego i utworzono Komitet Stabilności Finansowej, w skład którego wchodzą minister finansów, prezes NBP i przewodniczący KNF. Konstrukcja ta dopełnia mechanizmy współpracy i wymiany informacji w trójkącie administracji rządowej, organu nadzoru i banku centralnego.

[srodtytul]Zdany test w kryzysie[/srodtytul]

Oddzielenie instytucjonalne banku centralnego i organu nadzoru zapewnia niezakłócone pełnienie przez każdy z nich przypisanych mu funkcji, a mechanizmy współpracy między nimi – szybką wymianę informacji niezbędną do wykonywania zadań przypisanych każdemu z nich.

Wbrew stanowisku Cezarego Stypułkowskiego (prezes BRE Banku – red.), prezentowanemu we wspomnianym tekście „Rz”, to, że to nie nadzór dostarcza bankom płynności, lecz niezależny od niego bank centralny, jest nie wadą, lecz zaletą tego systemu. Wiedząc, że nie może dostarczyć bankom płynności, organ nadzoru zainteresowany jest konserwatywnym sprawowaniem nadzoru, a więc automatycznie nie jest narażony na pokusy, którym uległy te nadzory, często powiązane z bankami centralnymi, które przed kryzysem postawiły na deregulację i samoregulację.

Jednocześnie dostarczanie płynności przez niezależny od organu nadzoru bank centralny zapewnia, że będzie ona dostarczona wtedy, kiedy rzeczywiście jest potrzebna, a nie by ukryć błędy polityki nadzorczej, co byłoby możliwe, gdyby nadzór był powiązany z bankiem centralnym.

Ostatni kryzys pokazuje, że system rozdzielenia nadzoru od banku centralnego sprawdził się właśnie wtedy, gdy działo się źle. Konserwatyzm nadzoru finansowego i skupienie w jednym ręku informacji o wszystkich typach instytucji finansowych sprawiły, że w Polsce żadne instytucje finansowe nie popadły w kłopoty.

Jednocześnie, głównie ze względu na kłopoty zagranicznych właścicieli polskich banków i narzucone przez nie limity transakcyjne, oparte na doświadczeniach z ich rynków, banki musiały się zmierzyć z praktycznie niedziałającym rynkiem międzybankowym i problemami z refinansowaniem, zwłaszcza w walutach obcych. To ostatnie było zresztą konsekwencją niepodjęcia przed kryzysem przez nadzór (jeszcze powiązany z NBP) działań dla ograniczenia kredytów udzielanych w walutach obcych przez wymóg posiadania przez banki pasywów w tych walutach na okres odpowiadający okresowi, na jaki banki udzielały kredytów w tych walutach, lecz jedynie wydania rekomendacji S, która dotyczyła tylko dostępu do kredytów przez konsumentów.

Niezależny od nadzoru bank centralny był w stanie skutecznie się zmierzyć z tymi problemami płynnościowymi, oferując bankom „Pakiet zaufania”. Wbrew poglądowi Wojciecha Kwaśniaka przedstawionemu w artykule „Rz” kryzys potwierdził efektywność przyjętych w Polsce rozwiązań – rozdzielenia banku centralnego od organu nadzoru.

Cytowany w artykule Andrzej Klesyk (prezes PZU – red.) podnosi dodatkowy argument, że powiązanie nadzoru z bankiem centralnym pozwala prowadzić spójną politykę regulacyjną i nadzorczą. Trudno się zgodzić z takim rozumowaniem, gdyż w świetle rozstrzygnięć konstytucyjnych polityka regulacyjna, a więc wydawanie aktów prawnych, zastrzeżona jest dla organów administracji rządowej.

W odniesieniu do instytucji finansowych politykę regulacyjną prowadzi zazwyczaj Minister Finansów lub Rada Ministrów, a nie bank centralny. Zatem połączenie nadzoru z bankiem centralnym nic w tym zakresie nie zmienia.

Spójności polityki regulacyjnej i nadzorczej sprzyja natomiast udział organu nadzoru w procesie legislacyjnym jako organu często przygotowującego konkretne propozycje bądź jako podmiotu uczestniczącego w procesie uzgodnień międzyresortowych. Innym czynnikiem jest udział m.in. przedstawiciela Ministra Finansów w składzie KNF, choć to ostatnie rozwiązanie może być uznane za ograniczające niezależność organu nadzoru.

Jeśli zatem ta ostatnia kwestia jest problemem, to istnieje znacznie prostsze rozwiązanie niż zmiana modelu i usytuowania nadzoru nad instytucjami finansowymi. Wystarczy jedynie zastąpić kolegialną Komisję Nadzoru Finansowego organem jednoosobowym – Urzędem Nadzoru Finansowego, przy zachowaniu wszystkich kompetencji KNF w rękach nowego urzędu. Zmiany takiej rynek praktycznie by nie odczuł w negatywny sposób, za to wzrosłaby niezależność organu nadzoru (przez wyłączenie z udziału w podejmowaniu decyzji administracyjnych przedstawicieli administracji rządowej wchodzących dziś w skład KNF), mogłaby także wzrosnąć jego sprawność, gdyż wszystkie decyzje mogłyby zapadać w permanencji, a nie jak obecnie na posiedzeniach.

Kryzys jeszcze się nie skończył, tym bardziej nie warto zmieniać rozwiązań, które, co do zasady, się sprawdziły właśnie w kryzysie i nie warto zmieniać modelu nadzoru poprzez włączanie go w struktury NBP lub rezygnację z modelu nadzoru zintegrowanego i powrót do modelu nadzorów wyspecjalizowanych.