Rząd naciąga korzyści ze zmian w OFE

W uzasadnieniu do projektu zmian porównano wysokość emerytur po wprowadzeniu wariantu rządowego ze scenariuszem utrzymania składki do otwartych funduszy emerytalnych na dotychczasowym poziomie, bez zmian, które mogłyby podnieść efektywność II filaru. W efekcie zawyżono korzyści z realizacji wariantu rządowego w stosunku do tych, jakie można uzyskać w wyniku kontynuacji reformy emerytalnej. Takie ułomne ujęcie wariantu alternatywnego jest mylące.

To dziwi, tym bardziej że pod koniec października ubiegłego roku rząd zaprezentował kompleksową propozycję zmian, które mogłyby istotnie zwiększyć stopy zwrotu OFE i obniżyć ich koszty. Nad szczegółami tej propozycji można dyskutować, ale większość znawców tematu poparła ten kierunek zmian.

Właściwym punktem odniesienia dla propozycji rządowej powinno być zatem utrzymanie transferów do kapitałowej części systemu na dotychczasowym poziomie przy wprowadzeniu dodatkowych i proponowanych wcześniej przez rząd zmian, które zwiększą efektywność II filaru.

O jakie zmiany chodzi? O stopniowe zwiększenie dopuszczalnego limitu inwestycji w akcje, wprowadzenie subfunduszy dopasowujących strukturę inwestycji do wieku ubezpieczonych, zewnętrznych stóp zwrotu służących do oceny wyników OFE czy zakazu akwizycji na rynku wtórnym. We wcześniejszym projekcie rządowym planowano zwiększanie limitów inwestycji w akcje, ale wyłącznie dla osób w początkowym okresie aktywności zawodowej.

Wyniki obecnej symulacji rządowej przedstawione w uzasadnieniu do projektu wskazują, że po trwałym obniżeniu składki do OFE stopa zastąpienia (relacja wysokości pierwszej emerytury do ostatnio otrzymywanej płacy) będzie nieznacznie wyższa niż w scenariuszu utrzymania składki na dotychczasowym poziomie. Biorąc jednak pod uwagę korzyści wynikające ze wzrostu efektywność II filaru, wyniki tej symulacji zaniżają wysokość stóp zastąpienia w scenariuszu utrzymania poziomu składki do OFE przy zwiększeniu efektywności funduszy emerytalnych. A więc przewaga nowego rozwiązania rządowego zmaleje lub całkiem zniknie.

Uzasadnienie do projektu ustawy nie zawiera więc rzetelnego, porównawczego rachunku skutków realizacji wariantu rządowego. Jednak, co gorsze, pomija też inne, zasadnicze kwestie.

Po pierwsze brak w nim oceny wpływu kontynuacji budowy kapitałowej części systemu emerytalnego na wielkość stopy krajowych oszczędności i na tempo wzrostu gospodarczego. Tymczasem kontynuacja budowy II filaru wiąże się z większym zakresem reform, sprzyja wzrostowi krajowych oszczędności, a w rezultacie przyczynia się do przyspieszenia wzrostu gospodarki.

Po drugie w uzasadnieniu pominięto także fakt, że wyższe tempo wzrostu gospodarczego, wynikające z większego zakresu reform i wyższej stopy krajowych oszczędności, zwiększy wysokość przyszłych emerytur. Wysokie tempo wzrostu PKB determinuje bowiem:

Na skutek zmniejszenia składki kierowanej do II filaru należy oczekiwać spadku stopy krajowych oszczędności i spowolnienia tempa wzrostu PKB. W efekcie realizacja wariantu rządowego będzie mieć negatywny wpływ na wysokość zarówno tej części emerytury, która ma być wypłacana przez FUS, jak i tej, która ma pochodzić z oszczędności gromadzonych w OFE.

Po trzecie proponowane zmniejszenie wysokości składki emerytalnej kierowanej do II filaru zmniejszyłoby dywersyfikację ryzyka w całym systemie emerytalnym. Według szacunków NBP przedstawionych w jego opinii do niniejszej ustawy, gdyby wariant rządowy był realizowany od 1999 r., to średni przyrost stanu obu kont emerytalnych byłby nie tylko niższy, ale dodatkowo cechowałby się większą zmiennością w porównaniu z faktycznym sposobem podziału składki.

Także założenia makroekonomiczne przyjęte w uzasadnieniu proponowanej ustawy dla przeprowadzenia symulacji sytuacji finansowej FUS wydają się nadmiernie optymistyczne.

Po pierwsze założone realne roczne tempo wzrostu PKB co prawda spada, jednak skala tego spadku jest umiarkowana. Przykładowo mimo zakładanego systematycznie pogłębiającego się spadku liczby pracujących (od ok. -0,1 proc. r./r. w 2015 r. do ok. -1,6 proc. r./r.  w 2050 r.) w symulacji przyjęto, że realne roczne tempo wzrostu PKB od 2020 r. będzie się obniżać w każdej kolejnej dekadzie jedynie o ok. 0,3 pkt proc. (z ok. 3,1 proc. w 2020 r. do 2,0 proc. w 2060 r.).

Taki scenariusz byłby możliwy jedynie przy osiągnięciu wysokiego i dodatkowo rosnącego tempa wzrostu produktywności pracy, co z uwagi na stopniowe skracanie dystansu w rozwoju Polski do krajów rozwiniętych wydaje się mało prawdopodobne. Komisja Europejska w „Sustainability Report 2009" przewiduje, że roczne potencjalne realne tempo wzrostu PKB w Polsce w latach 2020 – 2060 obniży się z 2,5 do 0,5 proc. To wielka różnica.

Po drugie w symulacji założono, że w latach 2011 – 2060 liczba pracujących w Polsce zmniejszy się o ok. 23 proc., podczas gdy we wspomnianym raporcie Komisji Europejskiej przewiduje się spadek liczby pracujących o 40 proc. W uzasadnieniu do projektu brak wyjaśnienia, dlaczego przyjęto wyższą ścieżkę dynamiki pracujących i produktywności pracy oraz – w konsekwencji – tempa wzrostu gospodarki w porównaniu z innymi szacunkami tych zmiennych, w tym szacunkami Komisji Europejskiej.

Przyjęcie nadmiernie optymistycznych założeń w sprawie przyszłego tempa wzrostu produktywności pracy i liczby pracujących powoduje, że w przedstawionych symulacjach najprawdopodobniej przeszacowano wielkość wpływów do systemu ubezpieczeń społecznych i jednocześnie nie doszacowano wielkości wydatków na wypłatę emerytur.

Tymczasem z opracowania Michała Kempy zamieszczonego na stronach internetowych Ministerstwa Finansów wynika, że spadek tempa produktywności pracy o 1 proc. powoduje wzrost deficytu FUS w relacji do wpływów ze składek o prawie 8 pkt proc.