połączyć regulatorów mediów i telekomunikacji

Jeszcze kilkanaście lat temu telekomunikacja polegała głównie na zestawianiu połączeń, a regulowanie tego rynku głównie na jego demonopolizowaniu. Chodziło o zapewnianie nowym graczom dostępu do istniejących łączy i wspieranie budowy podstawowej infrastruktury tam, gdzie jej brakowało. Równolegle trzeba było zarządzać częstotliwościami radiowymi i odpowiednio je przydzielać.

W tym samym czasie regulacje rynku telewizyjnego i radiowego polegały na udzielaniu licencji na nadawanie ograniczonej, z powodów technicznych, liczby programów i kontrolowaniu, by niewłaściwe treści nie były nadawane w nieodpowiednim czasie lub w nieodpowiednich programach.

Jednak w ostatnich latach wszystko się odmieniło. Zakres regulacji w obu obszarach wprawdzie się nie zmienił, ale jednak tzw. kontent (treści) – czyli to wszystko, co było dotychczas domeną telewizyjną i radiową – przedostał się do telekomunikacji. Głównie do Internetu – i to w wielu postaciach, i na wiele sposobów.

Rozjazd kompetencji

Oznacza to, że regulator rynku mediów, który powinien się zajmować regulacją treści, ma na to bardzo mały wpływ, skoro obecnie w Polsce tylko ok. 20 proc. treści telewizyjnych jest odbieranych z ogólnie dostępnej telewizji naziemnej, w całości regulowanej przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji.

Natomiast regulator rynku telekomunikacyjnego, mimo że zarządza szeregiem nowych technologii, w żaden sposób nie wpływa na to, co za pomocą tych technologii odbierają użytkownicy. Co gorsza – to, co (i ile) odbierają użytkownicy, w żadnym stopniu nie wpływa na sposób regulacji rynku telekomunikacyjnego i medialnego.

A przecież to nie technologie powinny być na pierwszym miejscu, tylko to, co przy użyciu tych technologii trafia do użytkowników na różnego rodzaju urządzenia stacjonarne i mobilne: telewizory, komputery, telefony komórkowe, tablety itp. Z dostarczaniem tych treści wiążą się dylematy, o których pisaliśmy na stronie internetowej Urzędu Komunikacji Elektronicznej, dotyczące z zasadami finansowania potrzebnej do emitowania tych treści infrastruktury telekomunikacyjnej, a przede wszystkim nowoczesnych sieci transmisji danych.

Dynamiczny rynek

Przyspieszenie i przemiany na rynku, o których jeszcze dwa lata temu dużo nie myśleliśmy, objawiają się w szeregu konkretnych usług już oferowanych w Polsce, wspieranych szybkim postępem technologicznym:

Należy do tego dodać także trend konsolidacji, zarówno własnościowej, jak i usługowej, między operatorami telewizyjnymi i telekomunikacyjnymi.

Oba ciała regulujące powyższe rynki w Polsce podejmują dziś szereg decyzji, które od siebie wzajemnie zależą. Przykładowo: częstotliwości dla naziemnej telewizji cyfrowej przydziela Urząd Komunikacji Elektronicznej, natomiast uprawnienia do emitowanych treści określa KRRiT. Treści, które nie dostaną licencji od KRRiT, mogą z powodzeniem być nadawane w Internecie.

Co więcej, w zasadzie każdy okazjonalnie lub stale może być „nadawcą" w Internecie, oferując też słuchaczom kanał zwrotny i interaktywność. Dodatkowo należy zauważyć, że już dziś na rynku jest dostępnych szereg różnego rodzaju treści i programów, które są nadawane spoza Polski. Można w pewnym sensie powiedzieć, że wobec przedłużającego się niedostosowania prawa medialnego do potrzeb niektóre media robią władzom grzeczność, rejestrując działalność w Polsce.

Prawo medialne obejmuje zarówno media analogowe i cyfrowe, naziemne i satelitarne, stacjonarne i ruchome, jak również telewizje kablowe i telewizję IP (po łączach transmisji danych np. operatorów telekomunikacyjnych, a także w publicznym Internecie), programy i usługi multimedialne.

Przy tej mnogości brak jest dbałości o równoprawność między poszczególnymi platformami, o jasne sprecyzowanie pojęcia „powszechności rozpowszechniania", które decyduje o tej równoprawności, korelacje z telekomunikacją czy o przejrzystą informację, jakie publiczne wartości chcą chronić regulacje.

Dodatkowym, ale wcale nie najmniej ważnym zagadnieniem jest relacja między konkurencją w infrastrukturze, konkurencją nadawców a konkurencją w treściach, które to zagadnienie zdominowało na pewien czas dyskusję o sposobie cyfryzacji mediów. Z tym wiążą się bardzo istotne dla różnych technologicznych sposobów dostarczania mediów zagadnienia tzw. must offer i must carry.

Potrzebny jeden regulator

To wszystko zmierza do odpowiedzi na pytanie o granice i sposób regulacji: ile powinno być swobody w dostępie do rynku, w jakim stopniu o dostępie do rynku powinien decydować regulator, a w jakim właściciel infrastruktury? Jak pogodzić regulacje z wyborami biznesowymi? Czy i jakie treści powinny być oferowane co najmniej przez misyjne media publiczne, jeśli nie przez innych polskich nadawców? Czy regulacja powinna następować już na poziomie udzielania koncesji na nadawanie? Czy wystarczy, że jest jasno ujęta w ustawie i że się ją egzekwuje?

Odpowiedzi są co najmniej utrudnione z powodu duopolu instytucji i systemów regulacyjnych, z których jeden był szyty w latach 90. dla analogowego nadawania naziemnego.

Z tego powodu czas najwyższy ponownie podjąć dyskusję o możliwościach połączenia ciał regulujących rynek komunikacji elektronicznej oraz rynek treści telewizyjnych i radiowych.

Taki organ nie tylko mógłby poprzez synergie działania zaoszczędzić szereg wydatków budżetowych, ale przede wszystkim mógłby być skuteczny i efektywny w całym zakresie regulacji rynków telekomunikacyjnych i medialnych. Objąłby działaniem zarówno infrastrukturę, jak i treści udostępniane w mediach elektronicznych, szczególnie w związku z nową dyrektywą audiowizualną, która jest adaptowana do polskiego prawa.

Można mieć nadzieję, że stosowane przez jednolity system instytucjonalny – dotąd przestarzałe – regulacje zostałyby zastąpione regulacjami odpowiednimi zarówno do zmieniającej się technologii, jak i do zdefiniowanych wartości dotyczących treści. W szczególności do wspierania polskiej tożsamości kulturowej, co w pluralistycznym świecie mediów nie dzieje się już samo, tylko musi być przedmiotem celowej i świadomej polityki wyławiającej ze zgiełku medialnego to, co stanowi o naszej zbiorowej identyfikacji.

Połączenie organów regulacyjnych pozwoliłoby także na efektywne wykorzystanie zarówno deficytowych częstotliwości radiowych, jak i infrastruktury telekomunikacyjnej, ponieważ w ramach jednego organu te dwa sektory nie rywalizowałyby, np. o spektrum radiowe, tylko by się uzupełniały.

Takie modele funkcjonowania regulatorów występują w najlepiej rozwiniętych pod względem telekomunikacyjnym i medialnym krajach, jak Japonia, Korea Południowa, Wielka Brytania, Stany Zjednoczone, Włochy czy Szwajcaria. Coraz więcej krajów pracuje nad połączeniem organów komunikacji elektronicznej, i nie jest to przypadek ani jedynie dążenie do oszczędności budżetowych.

Naturalną koleją rzeczy takie zmiany w Polsce nie wydarzą się z dnia na dzień. Podnoszę ten temat od ośmiu lat. Sam UKE także prowadził stosowne analizy prawne. Także w ramach prac KRRiT przed 2005 r. zagadnienia te zostały dość dokładnie opracowane.

Dziś to już bardzo spóźniony moment na podjęcie dyskusji. Jednak to ostatni moment, żeby przestać patrzeć na te dwa rynki z perspektywy krótkoterminowych celów politycznych, a spojrzeć na korzyści, jakie mogą osiągnąć dzięki takiemu rozwiązaniu zintegrowany rynek komunikacji elektronicznej, polska gospodarka i użytkownicy.