Materiał partnera: Kancelaria KDCP

Nie ma sporu co do tego, że nadużywanie alkoholu powoduje poważne szkody zdrowotne i społeczne. Spór zaczyna się jednak wtedy, gdy z tej trafnej diagnozy wyprowadza się wniosek, że piwo, wino i wyroby spirytusowe powinny być opodatkowane według jednej stawki za gram zawartego w nich etanolu. Grzegorz Keler w artykule „Rachunek bez pokrycia, czyli o społecznych kosztach spożycia alkoholu” przedstawia taki postulat jako rezultat prostej matematyki. Problem w tym, że właśnie matematyka, na której oparto tę propozycję, nie wytrzymuje próby.

Nie oznacza to, że obecny model akcyzy jest poza dyskusją albo że polityka alkoholowa nie wymaga zmian. Oznacza jedynie, że reforma o tak dużych skutkach rynkowych, społecznych i fiskalnych nie może opierać się na utożsamieniu wpływów ogółem z wpływami dodatkowymi, na niepełnym odczytaniu przykładu holenderskiego ani skrótowym odwołaniu do konstytucyjnej zasady równości.

Najpierw arytmetyka

Centralnym argumentem artykułu jest prognoza, zgodnie z którą po zmianie sposobu opodatkowania piwa coroczny przyrost wpływów z akcyzy miałby wynosić średnio około 7,9 mld zł, a łączne dodatkowe wpływy w latach 2028–2039 około 95 mld zł. Obie liczby pochodzą z raportu Fundacji Laboratorium Prawa i Gospodarki, na którym oparto publikację. Tyle że raport nie przedstawia takich wyników.

Z tabeli nr 16 raportu wynika, że prognozowane łączne wpływy z akcyzy od piwa mają wynosić 6,66 mld zł w 2028 r., 6,89 mld zł w 2029 r. i stopniowo wzrosnąć do 9,25 mld zł w 2039 r. Średnia z prognozowanych wpływów za te 12 lat wynosi 7,92 mld zł rocznie. Suma wynosi natomiast 95,01 mld zł. Innymi słowy, 7,92 mld zł to średni roczny poziom wpływów, a 95,01 mld zł to suma wszystkich wpływów z tego okresu. Nie są to ani średni roczny wzrost, ani dodatkowe wpływy wywołane reformą.

Aby obliczyć wpływy dodatkowe, należałoby zaś odjąć dochody, które budżet uzyskałby bez reformy – przy czym prawidłowe porównanie wymagałoby oczywiście realistycznego scenariusza bazowego, uwzględniającego dalsze zmiany sprzedaży, cen i stawek.

To nie jest drobna nieścisłość redakcyjna. Kwota 95 mld zł stanowi najważniejszy argument fiskalny na rzecz proponowanej reformy, a została przedstawiona jako dodatkowy dochód, choć w raporcie jest sumą prognozowanych dochodów ogółem.

Model ma także inne ograniczenia. Przyjmuje jeden reprezentatywny produkt: półlitrowe piwo o mocy 5 proc. – pełne przerzucenie podatku na cenę oraz elastyczność popytu na poziomie -0,5. Nie uwzględnia możliwego wzrostu szarej strefy, co autorzy raportu zaznaczają w przypisie. Przede wszystkim jednak nie pokazuje, w jakiej części spadek popytu na piwo oznaczałby zmniejszenie całkowitego spożycia alkoholu, a w jakiej wybór innej kategorii napoju.

Akcyza nie jest fakturą za wszystkie koszty społeczne

Porównanie łącznych kosztów społeczno-ekonomicznych nadużywania alkoholu z wpływami z akcyzy jest sugestywne, lecz nie wyznacza automatycznie prawidłowej wysokości podatku. Po obu stronach zestawienia znajdują się różne kategorie.

Koszty obejmują nie tylko wydatki budżetu państwa, lecz także utraconą produktywność, przedwczesne zgony, obciążenia rodzin, pracodawców i systemu pomocy społecznej. Akcyza jest natomiast pobierana od całej legalnej konsumpcji – również od osób, które nie piją w sposób nadmierny. Nie jest przy tym daniną celową, której wysokość ma co roku odpowiadać wycenie szkód i która w całości finansuje ich usuwanie.

Oczywiście państwo może traktować akcyzę jako podatek korekcyjny. Z samego istnienia różnicy pomiędzy kosztami a dochodami nie wynika jednak, która kategoria napojów jest opodatkowana zbyt nisko ani jaka stawka maksymalizowałaby dobrostan społeczny. Do takiego wniosku potrzebna jest analiza kosztów krańcowych, reakcji konsumentów, rozkładu szkód oraz wzajemnych relacji cenowych pomiędzy kategoriami. Luka pomiędzy dwiema dużymi liczbami nie zastępuje takiej analizy.

Ten sam etanol nie oznacza tego samego wzorca konsumpcji

Zdanie, że gram alkoholu szkodzi tak samo niezależnie od napoju, jest prawdziwe na poziomie właściwości chemicznych etanolu. Nie rozstrzyga jednak o konstrukcji skutecznego podatku. Światowa Organizacja Zdrowia wskazuje, że skutki zdrowotne zależą zarówno od łącznej ilości spożytego alkoholu, jak i od wzorca picia – zwłaszcza częstotliwości oraz epizodów spożywania dużych ilości w krótkim czasie. WHO podkreśla również, że ryzyko może występować przy niskiej konsumpcji, ale większość szkód wiąże się z piciem intensywnym epizodycznie albo długotrwale.

Nie można zatem przyjąć, że skoro 54 proc. alkoholu jest konsumowane w piwie, to piwo musi odpowiadać za 54 proc. szkód i 54 proc. wpływów akcyzowych. Udział w zagregowanym wolumenie nie mówi jeszcze, w jaki sposób konsumpcja rozkłada się pomiędzy miliony osób, jak często piją one duże ilości i jakie szkody rzeczywiście powstają. Nie chodzi o twierdzenie, że piwo jest bezpieczne. Chodzi o znacznie węższy i metodologicznie konieczny wniosek: udział w wolumenie etanolu nie jest tożsamy z udziałem w kosztach społecznych.

Podobnie samo wskazanie, że na rynku występują piwa o mocy sięgającej 10 proc., nie mówi jeszcze nic o skali tego segmentu ani o jego udziale w szkodach. Produkty nietypowo mocne mogą uzasadniać rozwiązania ukierunkowane właśnie na nie, ale bez danych o ich sprzedaży nie powinny służyć jako argument za głęboką reformą opodatkowania całej kategorii.

Akcyza wpływa ponadto nie tylko na całkowity poziom cen, lecz także na ich strukturę. Radykalne podniesienie obciążenia piwa przy pozostawieniu zasad opodatkowania wyrobów spirytusowych zasadniczo bez zmian zmniejsza relatywną różnicę cenową pomiędzy tymi kategoriami. Część konsumentów może ograniczyć spożycie, część może jednak zmienić wybierany napój. Proponowana symulacja zakłada spadek popytu na piwo, ale nie odpowiada na pytanie, dokąd ten popyt się przesunie. Tymczasem interes zdrowia publicznego wymaga ograniczania szkodliwego spożycia, a nie tylko zmiany statystycznej struktury rynku.

Ten brak jest szczególnie istotny w świetle argumentów samego autora. Skoro dalsze zwiększanie obciążeń wyrobów spirytusowych ma – według artykułu – sprzyjać szarej strefie i zbliżać rynek do punktu przegięcia krzywej Laffera, to reforma zmniejszająca cenową przewagę napojów o niższej mocy nad wyrobami spirytusowymi wymaga wyjątkowo ostrożnej oceny. Nie można zakładać, że reakcja konsumentów zatrzyma się na półce z piwem.

Zróżnicowanie stawek nie jest polskim „przypadkiem historycznym”

Prawo Unii Europejskiej nie traktuje wszystkich napojów alkoholowych jako jednej kategorii opodatkowanej identycznie od jednostki etanolu. Dyrektywa 92/83/EWG odrębnie reguluje piwo, wino, inne napoje fermentowane, wyroby pośrednie oraz alkohol etylowy. Dla piwa pozwala państwom członkowskim wybrać podstawę opartą na stopniach Plato albo na rzeczywistej objętościowej mocy alkoholu. Dyrektywa 92/84/EWG ustala zaś odmienne stawki minimalne dla poszczególnych kategorii.

Już na poziomie unijnych minimów obciążenie jednostki czystego alkoholu w piwie jest niższe niż w alkoholu etylowym. Przy metodzie opartej na rzeczywistej mocy minimalna stawka dla piwa wynosi 1,87 euro za hektolitr i każdy procent objętości alkoholu, podczas gdy dla alkoholu etylowego jest to 550 euro za hektolitr czystego alkoholu.

Po przeliczeniu daje to relację około 1 do 2,94. Unijny prawodawca nie uznał więc jednolitej stawki za konieczny warunek racjonalności ani równości systemu.

Stopnie Plato nie mierzą bezpośrednio alkoholu w gotowym produkcie, ale nie są też wielkością przypadkową i całkowicie oderwaną od procesu jego powstawania. Odnoszą się do ekstraktu brzeczki, który pozostaje związany z technologią fermentacji i charakterystyką piwa. Można dyskutować, czy rzeczywista moc alkoholu byłaby prostszą albo lepszą podstawą w obrębie kategorii piwa. Jest to jednak pytanie inne niż to, czy stawka za jednostkę etanolu w piwie powinna zostać zrównana ze stawką dla wyrobów spirytusowych. Zmiana podstawy opodatkowania i zrównanie poziomu obciążeń to dwie odrębne decyzje, które w artykule zostały połączone w jedną.

Konstytucja nie nakazuje jednolitej stawki za gram alkoholu

Odwołanie do art. 32 i art. 20 konstytucji nie wystarcza do wykazania niekonstytucyjności obecnego modelu. Zasada równości nie oznacza obowiązku identycznego opodatkowania wszystkich produktów zawierających ten sam składnik. Najpierw należy ustalić, czy porównywane podmioty lub sytuacje są podobne z punktu widzenia cechy istotnej dla danej regulacji. Dopiero później bada się, czy ich odmienne traktowanie jest racjonalnie uzasadnione, proporcjonalne i powiązane z innymi wartościami konstytucyjnymi.

Piwo i wyroby spirytusowe należą do odrębnych kategorii, powstają w innych procesach, mają inną typową moc, strukturę kosztów i sposób konsumpcji. System zróżnicowanych kategorii został ponadto przyjęty w prawie unijnym. Nie przesądza to, że każda różnica stawek jest optymalna lub odporna na kontrolę konstytucyjną. Pokazuje jednak, że nie można za cechę relewantną po prostu uznać samej obecności etanolu, a następnie ogłosić każdej różnicy naruszeniem równości.

Także odwołanie do społecznej gospodarki rynkowej z art. 20 konstytucji nie prowadzi automatycznie do postulatu neutralności podatkowej pomiędzy wszystkimi kategoriami alkoholu. Wolność działalności gospodarczej podlega ograniczeniom, a ustawodawca dysponuje szerokim zakresem swobody w kształtowaniu konstrukcji podatków. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zaznaczał, że swoboda ta nie jest nieograniczona, ale sama różnica obciążeń nie dowodzi jeszcze arbitralności. Do postawienia zarzutu niekonstytucyjności potrzebny byłby pełny test równości i proporcjonalności, nie samo zestawienie stawek.

Spór o piwa smakowe jest argumentem historycznym

Jako dowód na strukturalną niejednoznaczność systemu Plato autor przywołuje spór o piwa smakowe, zakończony wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie C-30/17. Rzeczywiście, spór ten doprowadził do zwrotów nadpłaconej akcyzy. Nie opisuje jednak aktualnego stanu prawnego.

Po wyroku unijny prawodawca zmienił dyrektywę 92/83/EWG. Od 2022 r. zasadą jest uwzględnianie przy pomiarze stopni Plato wszystkich składników piwa, w tym dodanych po zakończeniu fermentacji. Tę samą regułę wprowadzono wprost do art. 94 ust. 3a polskiej ustawy o podatku akcyzowym. Kwestia, która była źródłem dawnych postępowań, została więc normatywnie rozstrzygnięta. Historyczny spór może uzasadniać krytykę poprzedniego brzmienia przepisów, ale nie dowodzi, że obecna metoda z natury musi generować tę samą niepewność.

Holandia zmieniła metodę, ale nie zrównała obciążeń

Przykład Holandii nie potwierdza tezy o skutkach jednolitej stawki. Od 1 stycznia 2024 r. Holandia rzeczywiście przeszła ze stopni Plato na opodatkowanie piwa według rzeczywistej mocy alkoholu. Tego samego dnia stawki akcyzy na napoje alkoholowe podwyższono jednak o 8,4 proc. Oficjalna stawka dla piwa została ustalona na 8,12 euro za hektolitr i każdy procent objętości alkoholu, natomiast dla pozostałych wyrobów alkoholowych – na 18,27 euro za hektolitr i każdy procent objętości alkoholu.

Oznacza to, że etanol w wyrobach spirytusowych pozostał opodatkowany około 2,25 razy wyżej niż etanol w piwie. Holandia zmieniła zatem miernik stosowany wewnątrz kategorii piwa, ale nie wprowadziła jednolitej stawki dla piwa i wyrobów spirytusowych. To zasadnicza różnica wobec rozwiązania postulowanego w artykule.

Nie można też przypisać całego 18-proc. wzrostu holenderskich wpływów zmianie metody, skoro równocześnie nastąpiła podwyżka stawek o 8,4 proc. oraz inne zmiany konstrukcji podatku. Zbieżność czasowa nie dowodzi związku przyczynowego. Co więcej, w dokumentach budżetowych towarzyszących uchwaleniu reformy przejście na nową podstawę wraz ze zniesieniem obniżonej stawki dla małych browarów wykazano jako zmianę przynoszącą 0 euro w pierwszym roku i około 2 mln euro w kolejnych latach. Na tym tle wniosek, że wzrost dochodów z ok. 380 do 448 mln euro był skutkiem samego odejścia od Plato, jest nieuprawniony.

„Bez szoku cenowego”, czyli ponad 22 proc. w pierwszym roku

Artykuł proponuje reformę rozłożoną do 2039 r., która ma uniknąć gwałtownej zmiany cen. Raport zakłada jednak, że już w pierwszym roku nowa metodologia zwiększy cenę detaliczną przeciętnego piwa o 22,72 proc., stawkę akcyzy – o około 81 proc., a popyt zmniejszy o 11,36 proc. Dopiero później roczny wzrost ceny ma wynosić około 1,4–1,8 proc.

Ponad 22-proc. jednorazowa podwyżka nie przestaje być szokiem tylko dlatego, że następuje raz. Może istotnie zmienić decyzje konsumentów, warunki funkcjonowania browarów, strukturę sprzedaży detalicznej i relacje cenowe pomiędzy kategoriami alkoholu. To właśnie pierwszy rok przesądza dużą część efektu fiskalnego prognozowanego w raporcie: wpływy miałyby wzrosnąć z 4,03 do 6,48 mld zł, czyli o około 60,8 proc. Tak głęboka zmiana wymaga pełnej oceny skutków regulacji, a nie uspokojenia, że kolejne podwyżki będą już mniejsze.

Najpierw pełny rachunek, potem reforma

Dyskusja o społecznych kosztach spożycia alkoholu jest potrzebna. Podatki – a zwłaszcza akcyza, ze względu na swój cenotwórczy charakter – mają w niej ogromne znaczenie. Rzetelna debata powinna jednak opierać się na kompletnych danych i wiarygodnych wyliczeniach.

Angelika Bania menedżer w KDCP Kancelaria Doradztwa Celnego i Podatkowego Rutkowski i Wspólnicy

Krzysztof Rutkowski partner w KDCP Kancelaria Doradztwa Celnego i Podatkowego Rutkowski i Wspólnicy

Materiał partnera: Kancelaria KDCP