Bankowy wzorzec z Sevres

Brytyjski bank centralny, istniejący od 1694 r., jest o niemal cztery dekady młodszy niż najstarsza tego typu instytucja świata, szwedzki Riksbank. To jednak on miał większy wpływ na rozwój polityki pieniężnej, stając się wzorcem dla wielu banków centralnych świata. Także polska Rada Polityki Pieniężnej, powołania w 1998 r., była wzorowana na młodszym o kilka miesięcy podobnym organie brytyjskim.

[srodtytul]Stara dama[/srodtytul]

Pod koniec XVII w. angielskie finanse publiczne były w opłakanym stanie i władze szukały rozmaitych sposobów na pokrycie swoich potrzeb finansowych, m.in. kosztów odbudowy floty po wojnie dziewięcioletniej. Powstało wiele projektów wychodzących naprzeciwko tym oczekiwaniom, ale parlament zaakceptował tylko jeden z nich. Jego pomysłodawcy, z których głównym był szkocki przedsiębiorca William Paterson, w ciągu kilkunastu dni zebrali wśród mieszkańców Londynu 1,2 mln funtów i pożyczyli je rządowi na 8 proc. w skali roku. Oprócz odsetek wierzyciele, zrzeszeni w spółce nazywanej skrótowo Bankiem Anglii (pełna nazwa to Gubernator Banku Anglii i Spółka), otrzymali wyłączne prawo do prowadzenia rachunków rządu i zarządzania jego długiem. Choć więc instytucja miała charakter czysto komercyjny, od początku działała w ścisłym powiązaniu z władzami.

Niemal od początku swego istnienia Bank of England – BoE związany jest z ulicą Threadneedle w sercu City, dzisiejszego centrum finansowego Londynu. Od 280 lat mieści się tu jego siedziba. Stąd instytucja ta określana jest niekiedy mianem „starej damy z ulicy Threadneedle”. Niezmienna lokalizacja nie oznacza bynajmniej, że brytyjski bank centralny nie przeszedł w swojej historii daleko idącej ewolucji.

[srodtytul]Wyjątkowy monopolista[/srodtytul]

Początkowo, oprócz świadczenia usług dla rządu, BoE funkcjonował jak każdy inny bank. Przyjmował depozyty, które poświadczał specjalnymi notami, i udzielał pożyczek, finansując handel. Związki z rządem zapewniały mu w oczach Londyńczyków większą wiarygodność, niż miały konkurencyjne instytucje, więc jego noty wykorzystywano jako środek wymiany chętniej niż noty konkurentów. W 1844 r. rząd przestał wydawać nowe przywileje emisyjne dla banków walijskich i angielskich. Wydane wcześniej pozwolenia pod pewnymi warunkami nadal obowiązywały, ale liczba posiadających je instytucji systematycznie malała, aż w latach 30. XX w. znikła ostatnia z nich.

Do dziś jednak prawo emisji banknotów (nominowanych w funtach szterlingach) zachowały instytucje szkockie i północnoirlandzkie, pod warunkiem, że mają dla nich zabezpieczenie w postaci pieniędzy Banku Anglii. Banknoty te nie mają jednak statusu prawnego środka płatniczego, co oznacza, że ich przyjmowanie jako zapłaty nie jest obowiązkowe. Mimo to na terenie Wielkiej Brytanii są one niemal powszechnie akceptowane, a za ciekawostkę można uznać to, że Royal Bank of Scotland, jeden z największych brytyjskich banków komercyjnych, jest dziś jedyną instytucją wprowadzającą do obiegu banknoty jednofuntowe. Choć więc BoE ma monopol na emisję pieniądza, ten przywilej jest rozumiany nieco inaczej niż w innych państwach. Dowodzą tego m.in. kontrowersje z 2000 r., gdy Europejski Bank Centralny dał do zrozumienia, że po ewentualnym przystąpieniu Wielkiej Brytanii do europejskiej unii walutowej emisja szkockich i północnoirlandzkich banknotów musiałaby ustać, nawet gdyby miały one być nominowane w euro.

[srodtytul]Dziedzictwo Bagehota[/srodtytul]

Ważniejszym punktem wspomnianej ustawy z 1844 r. było zakazanie BoE emisji nowych banknotów niewymienialnych na złoto. Każdej zwyżce podaży papierowego pieniądza w obiegu miał odtąd towarzyszyć adekwatny wzrost rezerw złota w skarbcach banku. W dużej mierze zasady tej przestrzegał on już wcześniej, ale w pamięci Brytyjczyków pozostawały doświadczenia z początku XIX wieku, gdy związane z wojnami napoleońskimi zawieszenie wymienialności banknotów na kruszec doprowadziło do wybuchu inflacji, a przywrócenie dyscypliny finansowej w 1821 r. poskutkowało kryzysem bankowym. Rozpleniło się też fałszerstwo, bowiem jedno- i dwufuntowe banknoty, które BoE emitował w związku z niedoborem monet w obiegu, okazały się łatwe do podrobienia. W drugiej połowie XIX w. odstępstwa od wymienialności nadal się zdarzały, ale rzadko i na krótko. To, wraz z ustaloną ceną złota w funtach, dało podwaliny pod tzw. system standardu złota, czyli pierwszy międzynarodowy system walutowy. Do rozpadu podczas I wojny światowej był on gwarantem stabilności światowej gospodarki.

Nie oznacza to, że w Wielkiej Brytanii nie dochodziło do kryzysów bankowych. Jednym z najpoważniejszych był ten z 1866 r., gdy zbankrutował bank Overend, Gurney & Co. Podczas poprzednich krachów to właśnie on był instytucją, do której po pożyczki zgłaszali się konkurenci, którzy chwilowo utracili płynność. Gdy sam upadł pod ciężarem długów, pociągnął za sobą 200 innych firm.

Kilka lat później Walter Bagehot, wpływowy redaktor naczelny tygodnika „The Economist” wydał książkę „Lombard Street”, której tytuł nawiązywał do adresu siedziby Overend, Gurney & Co. Tłumaczył w niej, że w okresie paniki jedno bankructwo ważnego banku pociąga inne, musi więc istnieć instytucja, która zapobiegnie temu pierwszemu. Gdy w 1890 r. na krawędzi bankructwa stanął bank Barings, Bank Anglii podjął się naszkicowanej przez Bagehota misji, organizując konsorcjum, które pożyczyło chwiejącej się instytucji 17 mln funtów. BoE zaczął więc pełnić obowiązki kredytodawcy ostatniej instancji.

Dziś jest to jedna z definicyjnych funkcji banków centralnych, choć rozumie się ją znacznie szerzej niż słynny redaktor „The Economist”. Wbrew jego zaleceniom, aby wsparcie przysługiwało jedynie tym instytucjom, które chwilowo utraciły płynność, lecz są wypłacalne, i tylko pod zastaw wysokiej jakości aktywów, podczas ostatniego kryzysu banki centralne pomagały nawet niewypłacalnym bankom.

Przyjęcie roli pożyczkodawcy ostatniej instancji, czyli kontroli nad płynnością pozostałych banków, otworzyło BoE drogę do kontroli stóp procentowych w gospodarce. Dopóki obowiązywał standard złota, swoboda decydowania o wysokości tych stóp była ograniczona poziomem rezerw kruszcu. Gdy w 1931 r. zasoby złota formalnie przeszły pod kontrolę brytyjskiego ministerstwa skarbu, a wartość pieniądza została oparta wyłącznie na zaufaniu uczestników życia gospodarczego, ówczesny gubernator Banku Anglii Montagu Norman oświadczył, że jest już tylko narzędziem w rękach rządu.

[srodtytul]Pod kuratelą rządu[/srodtytul]

Nacjonalizacja banku centralnego w 1946 r. teoretycznie była więc tylko potwierdzeniem jego faktycznych relacji z rządem, a nie przełomowym momentem w historii. Tym bardziej że już wcześniej w dużej mierze wycofał się on z działalności komercyjnej i skoncentrował na służbie publicznej. Po przejściu Banku Anglii pod państwową kuratelę zmieniło się głównie to, że gubernatora nie mianowali już udziałowcy. Stało się to przywilejem monarchy. Z reguły jednak na urząd ten wybierana jest osoba ze struktur tej instytucji.

Przykładowo, obecny gubernator Mervyn King, który stoi na czele banku już drugą pięcioletnią kadencję, na różnych stanowiskach pracuje w banku centralnym już od ponad 20 lat. Nacjonalizacja teoretycznie dała brytyjskiemu rządowi prawo do dawania BoE „wskazówek”, lecz – jak podaje bank na swoich stronach internetowych – z zapisu tego władze nigdy nie skorzystały.

Lata pod kontrolą rządu nie należały jednak dla BoE do udanych. Wysokość stóp procentowych ustalał wówczas sekretarz skarbu na comiesięcznym spotkaniu z gubernatorem banku centralnego, z reguły na zbyt niskim poziomie. W latach 70. Wielką Brytanię, zmagającą się z ponad 20-proc. inflacją, zaczęto nazywać chorym człowiekiem Europy. Niedługo Bank Anglii zaczął kontrolować tempo wzrostu podaży pieniądza, lecz – jak się uważa – wywołany tym skok kosztu pieniądza w 1981 r. wpędził Wielką Brytanię w recesję. Kolejną wpadką była tzw. Czarna Środa, czyli spekulacyjny atak na kurs usztywnionego na zawyżonym poziomie wobec marki funta szterlinga w 1992 r. To wówczas George Soros, który odegrał w tym ataku kluczową rolę i zarobił na nim 1 mld USD, zyskał miano człowieka, który „złamał Bank Anglii”.

Wielu ekonomistów – nie tylko eurosceptycy – przyznaje, że załamanie kursu funta, choć było niechlubną kartą w historii Wielkiej Brytanii, otworzyło drogę do ożywienia brytyjskiego eksportu i uzdrowienia gospodarki. Nie ulega wątpliwości, że przyczyniła się do tego również decyzja rządu z 1997 r., aby przyznać bankowi centralnemu operacyjną niezależność w dziedzinie polityki pieniężnej.

– Chcę stworzyć ramy dla długoterminowej prosperity, chcę zerwać z cyklem boomów i załamań z poprzednich lat – tłumaczył tuż po objęciu stanowiska minister skarbu Gordon Brown (późniejszy premier).

Gdy w 1998 r. decyzja ta weszła w życie, narodził się Bank Anglii, jaki znamy dziś. Powołany został Komitet Polityki Pieniężnej (MPC), tworzony przez gubernatora banku, jego dwóch zastępców, dwóch innych dyrektorów BoE i czterech członków mianowanych przez ministra skarbu. Jego zadaniem jest utrzymywanie inflacji na ustalonym przez rząd poziomie, obecnie jest to 2 proc. Jeśli dynamika cen odchyli się od celu o 1 proc., gubernator musi się z tego wytłumaczyć przed rządem.

Do niedawna MPC starał się osiągnąć stabilność cenową głównie za pomocą stóp procentowych, lecz w marcu 2009 r. uciekł się także do tzw. ilościowego luzowania polityki pieniężnej, czyli skupu papierów wartościowych za dodrukowane pieniądze, który jest kontynuowany do dziś.

Instrumentem polityki pieniężnej stała się ilość pieniądza, a nie jego koszt – wyjaśnia na swojej stronie internetowej BoE. Na mocy ustawy z 1998 r. Bank Anglii został zobowiązany do prowadzenia polityki pieniężnej w sposób przejrzysty. Aby spełnić ten wymóg, MPC publikuje sprawozdania ze swoich comiesięcznych posiedzeń już po dwóch tygodniach, a więc szybciej niż np. Rezerwa Federalna, która potrzebuje na to trzech tygodni. Często też przedstawia prognozy głównych wskaźników ekonomicznych, na których opiera swoje decyzje. Przewidywania te stały się jednak ostatnio przedmiotem krytyki z powodu ich niskiej wiarygodności.

Dziennik „Financial Times” donosił latem ub.r., że choć dla BoE pracują wybitni ekonomiści, od 1997 r. jego dwuletnie przewidywania dotyczące tempa wzrostu PKB okazywały się średnio o 0,9 pkt proc. bardziej optymistyczne niż faktyczne odczyty. Problem nasilił się bezpośrednio przed kryzysem, który prognostów Banku Anglii zaskoczył, oraz później, gdy spodziewali się oni wcześniejszego i szybszego ożywienia gospodarczego, niż rzeczywiście nastąpiło. Główny ekonomista tej instytucji i były członek MPC Charles Goodhart twierdzi, że niedokładność prognoz w ostatnich latach wynika z tego, że wykorzystywany w tym celu model gospodarki nie „uwzględnia banków, które mogą bankrutować”.

[srodtytul]BoE coraz potężniejszy?[/srodtytul]

Wkrótce Bank Anglii będzie dysponował lepszymi danymi na temat kondycji sektora finansowego. Wprawdzie ma on wpisany do statutu obowiązek dbania o stabilność finansową kraju, lecz na mocy ustawy z 1998 r. zadanie to ograniczało się do wykrywania i eliminacji zagrożeń dla systemu finansowego jako całości, rozwoju systemu płatniczego, współpracy z zagranicznymi bankami centralnymi i w nadzwyczajnych sytuacjach pełnienia roli pożyczkodawcy ostatniej instancji. BoE został natomiast pozbawiony wówczas bezpośredniego nadzoru nad bankami i innymi instytucjami finansowymi na rzecz nowego Urzędu ds. Usług Finansowych (FSA). Koncepcja odseparowania polityki pieniężnej od sprawowania pieczy nad sektorem finansowym została zaszczepiona także w Polsce, gdy w 2008 r. to drugie zadanie przejęła od NBP Komisja Nadzoru Finansowego.

W połowie ubiegłego roku Londyn uznał jednak, że kryzys finansowy dowiódł słabości tego systemu. – U źródeł kryzysu leżał gwałtowny i niemożliwy do utrzymania wzrost zadłużenia, którego nasz system regulacyjny nie dostrzegł, nie mówiąc już o jego zahamowaniu. Bank Anglii był zobligowany do koncentrowania się na dynamice cen konsumpcyjnych do stopnia, który uniemożliwiał mu zajmowanie się innymi kwestiami (...) FSA stała się zaś regulatorem o wąskim horyzoncie, koncentrując się wyłącznie na ustalaniu przepisów – ocenił niedługo po objęciu władzy w maju ub.r. konserwatywny premier David Cameron. Okazało się też, że w chwili poważnych zawirowań w sektorze finansowym tylko bank centralny jest w stanie ustabilizować sytuację, zapewniając bankom płynność, podczas gdy FSA nie dysponuje żadnymi silnymi narzędziami antykryzysowymi.

Rząd Camerona postanowił, że nadzór nad bankami znów znajdzie się w gestii BoE. W tym celu obok Komitetu Polityki Pieniężnej powstanie Komitet Polityki Finansowej (FPC), który będzie sprawował tzw. nadzór ostrożnościowy nad sektorem finansowym. Będzie m.in. ustalać wymogi kapitałowe i reguły dotyczące płynności banków, a także ograniczać akcję kredytową bezpośrednimi rozporządzeniami.