fbTrack
REKLAMA
REKLAMA

Zadania

Dla kogo dodatek mieszkaniowy

Niejasne przepisy określające zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych są źródłem problemów z ich stosowaniem. Świadczy o tym liczba orzeczeń sądów administracyjnych
Fotorzepa, Jakub Ostałowski
Osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy musi spełnić łącznie trzy warunki: posiadać tytuł prawny do mieszkania, osiągać określone dochody oraz zajmować lokal o wyznaczonej normatywnej powierzchni użytkowej.

Szczególnym rodzajem świadczenia pieniężnego wypłacanym przez gminę jest dodatek mieszkaniowy. Przysługuje on osobom o niskich dochodach, znajdującym się w trudnej sytuacji, które mają tytuł prawny do mieszkania. Pomoc ta ma im umożliwić zapłatę czynszu oraz pokryć inne wydatki za zajmowany lokal. Prawo do tego świadczenia ustala się na zasadach określonych w ustawie z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (dalej: u.d.m.). Jej przepisy wywołują wiele wątpliwości. Po części wynika to z faktu, że zasady przyznawania dodatków ustalone są w bardzo skomplikowany sposób (por. wyrok TK z 9 maja 2006 r., sygn. P 4/05). Niejasne przepisy ustawy powodują, że pojawiają się coraz to nowe problemy związane z jej stosowaniem. Świadczy o tym liczba orzeczeń sądów administracyjnych.

Posiadanie tytułu prawnego

Jednym z warunków przyznania dodatku jest tytuł prawny do lokalu. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.m. dodatek mieszkaniowy przysługuje:

- najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych,

- osobom mieszkającym w lokalach, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego,

- osobom zajmującym lokal znajdujący się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych,

- innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem,

- osobom zajmującym mieszkanie bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny.

Uprawnienie do dodatku osób niemających tytułu prawego do zajmowanego lokalu było przedmiotem wielu orzeczeń. Jak wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z 27 stycznia 2015 r. (sygn. IV SA/Gl 383/14), strona spełnia przesłanki przyznania dodatku mieszkaniowego dopiero po uprawomocnieniu się orzeczenia o przyznaniu prawa do lokalu zamiennego albo socjalnego.

Przykład

Prezydent miasta odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego byłemu najemcy, gdyż w postępowaniu wyjaśniającym ustalił, że nie jest on wpisany w urzędzie miasta na listę osób oczekujących na lokal socjalny lub zamienny. Fakt ten potwierdził także złożony do sądu powszechnego pozew o eksmisję z uwagi na bezumowne zajmowanie przez niego lokalu mieszkalnego. Sąd nie wydał – na dzień rozstrzygnięcia wniosku o dodatek – orzeczenia o uprawnieniu byłego najemcy do lokalu socjalnego.

Gliwicki sąd administracyjny podkreślił, że dodatek nie jest świadczeniem przyznawanym na stałe, lecz na sześć miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Wynika z tego, że były najemca może składać wnioski o udzielenie tej pomocy co sześć miesięcy, a to oznacza, że każde kolejne podanie rozpoznawane jest od nowa. Zatem z chwilą złożenia kolejnego (nowego) wniosku przez byłego najemcę może on uzyskać pozytywne dla siebie rozstrzygnięcie, gdy wyrok o prawie do lokalu socjalnego lub zamiennego stanie się już prawomocny.

Umowa o spłacie zadłużenia

Zawarcia porozumienia w sprawie spłaty zadłużenia po wypowiedzeniu umowy najmu nie można uznać za tytuł prawny do zajmowania lokalu. Tak z kolei stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z 12 stycznia 2015 r. (sygn. II SA/Wa 486/14) >patrz przykład.

Przykład

Marian Z. złożył wniosek do prezydenta miasta o przyznanie mu dodatku mieszkaniowego. W jego treści wskazał jako tytuł prawny do zajmowanego lokalu porozumienie o spłacie zaległości. Z brzmienia tej umowy wynika, że gmina pozwala mu przebywać w mieszkaniu pod warunkiem regulowania należności. Prezydent miasta orzekł o odmowie przyznania Marianowi Z. dodatku mieszkaniowego, ponieważ utracił on tytuł prawny do lokalu. Dodał także, że wnioskodawca nie płaci za niego czynszu, ale odszkodowanie. Nie jest zatem możliwe przyznanie dodatku. Sprawa ostatecznie trafiła do sądu. Ten nie zgodził się z poglądem zawartym w skardze, że skoro gmina obiecała, iż jeśli były najemca będzie spłacał regularnie zaległości czynszowe, to nie przystąpi do wykonania wyroku eksmisyjnego, to tym samym uzyskał on ponownie tytuł prawny do zamieszkiwania. Zdaniem sądu utrata podstawy prawnej do zajmowania lokalu powoduje, że nie można nabyć prawa do dodatku mieszkaniowego, niezależnie od tego, czy postępowanie o eksmisję zostało wszczęte, czy też nie.

Zdaniem WSA w Gdańsku wyrażonym w wyroku z 25 września 2014 r. (sygn. III SA/Gd 565/14) przeniesienie własności lokalu na podstawie umowy o dożywocie nie oznacza utraty tytułu prawnego do zajmowanego lokalu i nie pozbawia dodatku mieszkaniowego. W ocenie sądu fakt, iż w umowie o dożywocie nie ustanowiono zobowiązania nabywców do obciążenia nieruchomości na rzecz zbywców użytkowaniem lub służebnością mieszkania, sam w sobie nie świadczy o tym, że wnioskujący o dodatek nie posiadają tytułu prawnego do lokalu. Ten nie musi bowiem wynikać – jak przyjął organ – wyłącznie z ww. ograniczonych praw rzeczowych, ale może być ustanowiony na mocy np. umowy użyczenia czy najmu.

Zamieszkiwanie małżonka najemcy

Małżonka najemcy lokalu, ze względu na prawo do korzystania z mieszkania określone w art 28(1) kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej: k.r.o.), należy uznać za „inną osobę mającą tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkaniowego" w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.m. Tak orzekł WSA w Gliwicach w wyroku z 21 stycznia 2014 r. (sygn. IV SA/Gl 284/13). Zgodnie z art 28(1) k.r.o., jeżeli prawo do mieszkania przysługuje jednemu małżonkowi, drugi jest uprawniony do korzystania z tego mieszkania w celu zaspokojenia potrzeb rodziny. Sprawa dotyczyła wnioskodawczyni, której prezydent miasta odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego, uznając, że nie ma ona tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Najem został zawarty z gminą przez jej byłego męża przed zawarciem z nią związku małżeńskiego.

Niskie dochody

Kolejnym warunkiem przyznania dodatku mieszkaniowego jest spełnienie kryterium dochodowego. Świadczenie to przysługuje, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w ciągu trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175 proc. kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 proc. tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8 u.d.m.

Z odesłania do art. 6 ust. 8 u.d.m. wynika, że jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego jest wyższy od określonego w art. 3 ust. 1 u.d.m., a kwota nadwyżki nie przekracza wysokości dodatku mieszkaniowego, należny dodatek mieszkaniowy obniża się o tę kwotę. Najniższa emerytura to od 1 marca 2015 r. 880,45 zł. Kryterium dochodowe wynosi zatem:

- 1540,79 zł w gospodarstwie jednoosobowym,

- 1100,56 zł w gospodarstwie wieloosobowym, tj. 125 proc. najniższej emerytury.

W art. 3 ust. 2 u.d.m. zawarta jest definicja dochodu. Zgodnie z nią są to wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu.

Jednocześnie w przepisie tym wymienione zostały świadczenia pieniężne, których nie wlicza się do dochodu. Są to m.in. świadczenia pomocy materialnej dla uczniów, dodatki dla sierot zupełnych, jednorazowe zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, dodatki z tytułu urodzenia dziecka, pomoc w zakresie dożywiania, zasiłki pielęgnacyjne, zasiłki okresowe z pomocy społecznej.

Składka zdrowotna

Jak wskazał WSA w Rzeszowie w wyroku z 14 stycznia 2015 r. (sygn. II SA/Rz 1089/14), art. 3 u.d.m. nie pozwala przy określaniu wysokości dochodu dla potrzeb ustalania prawa do dodatku mieszkaniowego na odliczenie od przychodu odprowadzanej składki na ubezpieczenie zdrowotne ani zaliczki na podatek dochodowy.

Rzeszowski sąd administracyjny podkreślił, że sposób wyliczenia dochodu, jego składników, podobnie jak sposób obliczenia wysokości samego dodatku mieszkaniowego powinien zostać szczegółowo przedstawiony w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, co wynika z art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest wystarczające przywołanie przepisów i podanie kwot branych pod uwagę przy wyliczaniu wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego. Organ administracji musi także wskazać charakter poszczególnych kwot i sposób obliczeń przy ustalaniu wysokości dodatku.

Stypendia szkoleniowe dla bezrobotnych nie zostały wyłączone przez art. 3 ust. 2 u.d.m. z dochodu stanowiącego podstawę obliczenia kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Tak z kolei orzekł WSA w Opolu w wyroku z 5 czerwca 2014 r. (sygn. II SA/Op 197/14). Podkreślił też, że katalog wyłączeń ma charakter zamknięty. Wobec tego nie można w sposób uznaniowy poszerzać jego zakresu o innego rodzaju otrzymywane świadczenia, które nie zostały w nim wyraźnie wymienione, a tym samym brak podstaw prawnych do niewliczania ich do dochodu.

Za wliczaniem do dochodu nadpłaty z tytułu rozliczenia zużycia wody i odprowadzania ścieków opowiedział się natomiast WSA w Łodzi w wyroku z 28 marca 2014 r. (sygn. III SA/Łd 9/14).

Gospodarstwo domowe

Przy ustalaniu kryterium dochodowego istotne jest pojęcie „gospodarstwo domowe". Z takie na podstawie art. 4 u.d.m. uznaje się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby.

Jak wskazał WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 6 sierpnia 2014 r. (sygn. II SA/Go 378/14), dla oceny, czy w danym przypadku mamy do czynienia z prowadzeniem przez konkretne osoby wspólnego gospodarstwa domowego, pomocne mogą być przepisy kodeksu cywilnego o miejscu zamieszkania, a w szczególności art. 25 k.c. Przepis ten mówi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Istotny jest także art. 28 k.c., według którego można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania.

W ocenie gorzowskiego WSA o miejscu pobytu osoby fizycznej, a w konsekwencji o jej pozostawaniu w konkretnym gospodarstwie domowym, decyduje faktyczne jej tam przebywanie oraz zamiar stałego pobytu. Miejsce stałego pobytu to miejsce, w którym koncentruje się główna aktywność życiowa danej osoby, gdzie znajduje się centrum jej interesów majątkowych, gdzie spędza ona wolny czas, nocuje, spożywa posiłki itp.

Przykład

Burmistrz odmówił Jolancie K. przyznania wnioskowanego dodatku mieszkaniowego. Powodem było przekroczenie kryterium dochodowego. Burmistrz do gospodarstwa domowego wliczył córkę wnioskodawczyni, która pracuje we Francji. Rozstrzygnięcie to Jolanta K. zaskarżyła do samorządowego kolegium odwoławczego. Ten uchylił decyzję, uznając, że burmistrz bezzasadnie zaliczył córkę wnioskodawczyni do gospodarstwa domowego. Zdaniem kolegium nie może ona wspólnie prowadzić gospodarstwa domowego z matką w Polsce i jednocześnie przebywać za granicą, ponosząc tam koszty swego utrzymania.

Kryterium metrażowe

Ostatnim warunkiem przyznania dodatku mieszkaniowego jest zajmowanie lokalu mieszkalnego o określonej normatywnej powierzchni użytkowej, z uwzględnieniem liczby członków gospodarstwa domowego (tzw. kryterium metrażowe). Normatywną powierzchnię w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego określa art. 5 ust. 1 u.d.m. Zgodnie z art. 5 ust. 5 u.d.m. dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż:

- 30 proc. albo

- 50 proc., pod warunkiem że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60 proc.

Powierzchnię normatywną zgodnie z art. 5 ust. 3 u.d.m. powiększa się o 15 mkw., jeżeli w lokalu zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju.

Co należy uważać za powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego lub części tego lokalu w wypadku najmu albo podnajmu części lokalu mieszkalnego, określa art. 5 ust. 2 u.d.m. Zgodnie z jego treścią za powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego zamieszkiwaną przez wynajmującego uważa się powierzchnię pokoi zajmowanych przez gospodarstwo domowe wynajmującego oraz część powierzchni kuchni, łazienki, korytarzy i innych pomieszczeń wspólnych wchodzących w skład tego lokalu, odpowiadającą stosunkowi liczby członków gospodarstwa domowego wynajmującego do liczby osób zajmujących cały lokal. Norma ta w pełni koresponduje ze zdaniem pierwszym ust. 2 określającym, co stanowi powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego zajmowanego przez gospodarstwo domowe najemcy lub podnajemcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 23 stycznia 2014 r. (sygn. III SA/Łd 1059/13) stwierdził, że art. 5 ust. 2 u.d.m. jednoznaczne wskazuje, w jaki sposób organ rozpoznający wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego osoby, która wynajmuje część swojego mieszkania, powinien obliczyć powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego zamieszkiwaną przez tego wynajmującego. Z przepisu wynika, że do powierzchni tej wlicza się powierzchnię pokoi oraz część powierzchni kuchni, łazienki, korytarzy i innych pomieszczeń wspólnych odpowiadającą stosunkowi liczby członków gospodarstwa domowego wynajmującego do liczby osób zajmujących cały lokal.

Bez znaczenia z punktu widzenia treści tego przepisu jest to, czy najemca faktycznie korzysta z wszystkich pomieszczeń wspólnych znajdujących się w lokalu czy też tylko z niektórych. Przepis nie uzależnia bowiem przyjętej powierzchni użytkowej lokalu od ustalenia, z jakich pomieszczeń wspólnych faktycznie korzysta najemca, a z jakich wynajmujący.

Uprawnienia osób niepełnosprawnych

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 czerwca 2014 r. (sygn. I OSK 2222/13), art. 5 ust. 3 u.d.m. zezwala na powiększenie powierzchni mieszkalnej nie z tytułu samej niepełnosprawności osoby zamieszkującej w lokalu, ale tylko wówczas, gdy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku lub gdy niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Organ prowadzący postępowanie o przyznanie dodatku mieszkaniowego okoliczność faktyczną w postaci wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju może ustalić jedynie na podstawie orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności.

Zdaniem NSA określenie „wymóg zamieszkiwania w oddzielnym pokoju", o którym mowa w art. 5 ust. 3 u.d.m., będzie miało zastosowanie tylko wtedy, gdy osoba niepełnosprawna zamieszkuje z innymi osobami lub przynajmniej z jedną. Wykładnia gramatyczna tego pojęcia oznacza, że jest to pokój, którego osoba niepełnosprawna nie musi dzielić z innymi osobami. Osoba prowadząca gospodarstwo domowe jednoosobowe, a więc zamieszkująca samotnie, nie dzieli lokalu z innymi osobami.

Przykład

Danuta C. wniosła o przyznanie jej dodatku mieszkaniowego na częściowe pokrycie wydatków na zajmowany lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 46,42 mkw. Burmistrz odmówił jej przyznania tego świadczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia uznał, że Danuta C. nie spełnia kryterium metrażowego. Stwierdził, że powierzchnia użytkowa zajmowanego przez nią lokalu przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż 30 proc. (32,63 proc.), co powoduje, że dodatek mieszkaniowy Danucie C. nie przysługuje. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje niepełnosprawność wnioskodawczyni, w sytuacji gdy jest ona osobą samotnie gospodarującą. W stosunku do niej nie znajduje zastosowania art. 5 ust. 3 u.d.m.

Podstawa prawna: art. 2–5 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. DzU z 2013 r., poz. 966)

Źródło: Rzeczpospolita
REKLAMA
REKLAMA
REKLAMA
NAJNOWSZE Z RP.PL
REKLAMA
REKLAMA
REKLAMA
REKLAMA: automatycznie wyświetlimy artykuł za 15 sekund.
REKLAMA
REKLAMA