Nieruchomości

Ład przestrzenny i jego właściciele

Polska zmaga się nieustannie z narastającym chaosem i bezładem przestrzennym i walkę tę sromotnie przegrywa – pisze Przemysław Śleszyński, profesor w PAN.
W „Rzeczpospolitej" z 7 maja br. ukazał się artykuł pana Ludomira Jastrzębskiego, pełnomocnika Polskiej Unii Właścicieli Nieruchomości, na temat relacji prawa własności i zagospodarowania przestrzennego. Z przedstawioną tam argumentacją nie sposób się zgodzić. Warto też się zastanowić, skąd się takie głosy biorą i jak takim poglądom próbować zaradzić.
Pan Jastrzębski jest przekonany, że przesadzony jest problem nadpodaży gruntów budowlanych. Wniosek ten, mający być dowodem braku potrzeby ograniczania wolności budowlanej, a nawet jej poszerzania, wyprowadza m.in. z danych o terenach przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową. Niestety, podaje nieprawdziwe, wielokrotnie zaniżone dane. Fakty są bowiem takie, że według ostatnich dostępnych danych za 2012 rok dla około 60 proc. gmin w kraju takich terenów w studiach gminnych jest aż 13,1 proc. ich terytorium (a nie ?1,2 proc.). Natomiast w obowiązujących planach miejscowych jest to 14,6 proc. ich powierzchni, a ponieważ pokryte nimi jest 27,9 proc. kraju, jest to 4 proc. terytorium Polski (a nie 0,38 proc.). Czy wnioski autora byłyby inne, gdyby miał świadomość rzeczywistych danych?

Terenów w bród

Jeśli podane dane procentowe przeliczyć na wartości bezwzględne, a dalej na chłonność demograficzną – czyli możliwe „zapełnienie" przestrzeni ludnością, daje to, według ostrożnych założeń, w przypadku planów miejscowych – ponad 60 mln, a w przypadku studiów gminnych – około 200 mln osób. Gdyby wziąć pod uwagę tylko tereny przeznaczone w planach pod zabudowę jednorodzinną, byłoby to 45 mln osób. Oznacza to, że w domach jednorodzinnych pomieścić można z nawiązką wszystkich mieszkańców kraju! Czy zdaniem niektórych cała Polska powinna się przenieść na wieś? Aby uzmysłowić sobie rozmiary tego rozdęcia budowlanego, można jeszcze podać, że w około 100 gminach przewidziano w planach miejscowych tereny pod zabudowę przekraczające ponad 10-krotnie ich aktualne zaludnienie, a w kolejnych około 400 – od trzech do dziesięciu razy. Ponadto wiemy, że dotychczas zmieniono przeznaczenie gruntów (tzw. odrolnienia) w odniesieniu do 560 tys. ha i że w większości przewidziano te obszary pod zabudowę. Te nowe tereny inwestycyjne mają chłonność na poziomie co najmniej 12–15 mln osób. Dzieje się to w sytuacji, gdy w Polsce buduje się zaledwie około 150 tys. mieszkań rocznie, z czego połowa to domy jednorodzinne. A przecież wiemy, że połowa z tych inwestycji powstaje nie na odrolnionych gruntach w planach miejscowych, tylko poza nimi – na podstawie decyzji o warunkach zabudowy! Tymczasem odrolnień w nowych planach wciąż przybywa. Frapujące jest to, że mimo wiedzy o bardzo dużej podaży gruntów w 2008 r. na mocy ustawy „odrolniono" automatycznie wszystkie tereny rolne w miastach. Przeciwko temu protestowało środowisko naukowo-eksperckie, zwracając uwagę na niebezpieczeństwo dalszego rozpraszania zabudowy. Te argumenty przekonały także ówczesnego prezydenta – Lecha Kaczyńskiego – jednak  jego weto było nieskuteczne.

Horrendalne koszty

Tak czy inaczej wielka nadpodaż gruntów, które mogą być zgodnie z prawem zabudowane, jest faktem. W związku z depopulacją tereny te jednak nigdy nie zostaną wykorzystane, nawet w strefach podmiejskich największych miast. Ale samorządy uzbroją je, przy czym niejednokrotnie będą musiały, zgodnie z obowiązującym prawem, wykupić od właścicieli grunty pod drogi lokalne. Według różnych szacunków koszt tych działań w skali całego kraju może wynieść nawet 40–130 mld zł. Jest oczywiste, że jest to ciężar nie do udźwignięcia przez samorządy, które bronią się przed tym, jak tylko mogą. Tymczasem złożone pozwy sądowe dotyczące wykupu sięgają już w niektórych gminach setek milionów złotych.

Cena gruntów

W artykule pada pytanie, dlaczego cena rynkowa gruntów budowlanych jest 30-krotnie wyższa niż gruntów rolnych i 100-krotnie wyższa niż gruntów leśnych. W domyśle ma to pokazywać absurdalność zarzutów związanych z nadpodażą gruntów. Tymczasem różnice te wynikają z bardzo prostej przyczyny: grunty rolne położone są na obszarach peryferyjnych, daleko od miast i nie są atrakcyjne pod budownictwo, a to one stanowią olbrzymią większość naszego stosunkowo słabo zurbanizowanego kraju. Żeby to wiedzieć, trzeba jednak znać trochę mapę Polski i relacje przestrzenne. Ale zasadniczy nurt obecnej dyskusji dotyczy najbardziej zagrożonych dewastacją obszarów podmiejskich. Tutaj cena gruntu rolnego w sąsiedztwie istniejącej zabudowy jest bardzo wysoka, nieraz zbliżona do ceny gruntu budowlanego. Bo na podstawie bronionej przez niektórych decyzji o warunkach zabudowy i ściśle z nią związanego zwyrodniałego przepisu o „dobrym sąsiedztwie" zabudowywać można w nieskończoność. To pokazuje fikcję lokalnego planowania przestrzennego, które po uchyleniu tzw. starych planów miejscowych (sprzed 1995 roku) nie spełnia swej podstawowej roli regulacyjnej pomiędzy prawem własności a ładem przestrzennym. Polska zmaga się nieustannie z narastającym chaosem przestrzennym i walkę tę sromotnie przegrywa. Aktualne przyczyny prawne są dobrze znane, punktują je bezskutecznie zarówno urbaniści, jak i odpowiedzialni dziennikarze. Brak ładu przestrzennego jest też ściśle powiązany z brakiem ładu społecznego: atrofia społeczna, chaos etyczny i zawodowa bylejakość mają bowiem swoje odzwierciedlenie w przestrzeni, w której człowiek żyje. Sprzyjają temu umiłowana sarmacka wolność i sobiepaństwo. Przebrzmiewa rozbiorowy, wojenny oraz peerelowski spryt i zaradność, przez niektórych zwany kapitałem adaptacyjnym. Mam dla osób wyznających podobne poglądy jak pan Jastrzębski pewne zadanie finansowo-matematyczne: ile kosztuje zbudowanie i utrzymanie (np. odśnieżenie) drogi pomiędzy dwoma posesjami: położonymi obok siebie i w odległości jednego kilometra. Rachunek jest prosty i nie wymaga dokładnych obliczeń, bowiem odpowiedź jest jednoznaczna: wielokrotnie więcej.

Nieracjonalne rozproszenie

Tymczasem rozproszonych zabudowań są w Polsce setki tysięcy. Polskie osadnictwo w Europie jest najbardziej „porozrzucane", bezładne i chaotyczne. Nikt nawet nie liczy, ile jest tych pojedynczych zabudowań pośród lasów i pól z dala od zwartej zabudowy oraz ile tego powstało w ostatnich dwóch dekadach wraz z nasileniem procesów niekontrolowanej suburbanizacji. A do każdego domu, zgodnie z obowiązującym prawem, trzeba doprowadzić drogę i ją utrzymać, następnie wyposażyć w infrastrukturę. Te nadprogramowe koszty sięgają dziesiątek miliardów złotych, przez co obniżają konkurencyjność gospodarki oraz warunki życia. Wydatki budżetów gmin w 2012 r. na transport oraz gospodarkę wodno-ściekową wyniosły blisko 30 mld zł. Natomiast same koszty dojazdów do pracy z odległości powyżej 5 km obliczyłem również na blisko 30 mld zł rocznie. Dzięki racjonalnemu zagospodarowaniu przestrzennemu te kwoty można byłoby na pewno pomniejszyć. Zaoszczędzone pieniądze zostałyby w kasach gmin i kieszeniach podatników. Standard życia na rozlanych polskich przedmieściach jest niski. Co z tego, że mieszka się wśród lasów i pól, kiedy ten iluzoryczny komfort kosztuje – w skali całego społeczeństwa – setki milionów godzin spędzonych w korkach, kosztem życia rodzinnego i towarzyskiego. Dyspersja i oddalenie generują zwłaszcza konieczność dłuższych przejazdów. Nie jest rentowne związanie tej rozproszonej zabudowy siecią transportu publicznego, stąd mieszkańcy większości suburbiów są skazani tylko na własny samochód. Według badań, które prowadziłem, obecne problemy komunikacyjne są nawet absurdalnie zbawiennym ograniczeniem dalszego rozpraszania zabudowy. Ale także wiele nowych dróg, mających w założeniu poprawić dostępność, powoduje przyciąganie nowego osadnictwa, a tym samym wzrost natężenia ruchu i zatłoczenie. Budujemy się coraz dalej od miast, niefrasobliwie licząc, że dłuższe dojazdy zrekompensuje nam niższa cena działki. Tych kosztów ekonomicznych i społecznych, wynikających z nieskrępowanego prawa do zabudowy, pan Jastrzębski niestety nie dostrzega. Bo, niestety, znaczna część właścicieli rozumuje przez pryzmat jedynie własnej działki. Ale kiedy dochodzi do podliczenia kosztów funkcjonowania tego wszystkiego, to realizację ceduje się na gminę i państwo. Wręcz domaga się odpowiedniego standardu infrastruktury i usług. Tu leży klucz do zrozumienia, skąd się biorą tego typu głosy. Otóż, dopóki nie wydaje się bezpośrednio własnych pieniędzy, dopóty na sztandarach ma się najbardziej wzniosłe hasła o wolności, o potrzebie dachu nad głową, o prawie do czystego środowiska itp., itd. Żeby było jasne, nie jestem przeciwnikiem budowania poza granicami miast. Jest to konieczne ze względu na fatalne często warunki życia w zdekapitalizowanych śródmieściach i blokowiskach. Każdy ma prawo do wyboru miejsca życia i działalności, to oczywiste. Ale musi to następować w sposób przemyślany i racjonalny, bo nikt z nas nie żyje na bezludnej wyspie, tylko po to się organizujemy w społeczności i państwa, żeby efektywniej w nich się realizować. Pięć milionów ludzi – bo taka jest potencjalna, maksymalna skala zjawiska suburbanizacji w Polsce – można byłoby dotychczas i w przyszłości osiedlić na powierzchni nie większej niż 250 tys. ha, bez nadmiernego zagęszczenia. Na takim obszarze można byłoby to racjonalnie obsłużyć przedszkolami, ośrodkami zdrowia i komunikacją publiczną. Tymczasem faktyczne osadnictwo podmiejskie według ostrożnych szacunków rozprasza się na obszarze 5 mln ha. Czyli na powierzchni 20-krotnie większej! Tego w żaden sposób nie można racjonalnie i efektywnie zagospodarować, to musi kosztować. Wielokrotnie więcej niż w przypadku zabudowy skoncentrowanej. Tymczasem to samorządy i wszyscy mieszkańcy, a nie deweloperzy, ponoszą główne koszty wspomnianego wykupu gruntów, budowy i utrzymania niezbędnej infrastruktury. Samorządy – świadomie lub nie – biorą na siebie ciężar błędnych, absurdalnych nieraz decyzji inwestycyjnych. Równocześnie państwo umywa ręce, przez lata nie robiąc nic ze szkodliwym prawem urbanistycznym.

Jakie remedium

Otóż nie ma powodu, aby wszyscy mieszkańcy danej gminy, jak i całe społeczeństwo ponosiło koszty niekontrolowanej urbanizacji i budowania, gdzie się chce. Nie chcę, żeby z moich podatków finansowano nieuzasadnione, nieracjonalne zachcianki i fanaberie. Jeśli ktoś chce się pobudować w szczerym polu, proszę bardzo. Ale niech z własnych pieniędzy zapłaci za budowę i utrzymanie drogi, doprowadzenie kanalizacji i prądu oraz wszelkie inne ekstrawydatki związane z oddaleniem jego domu od istniejących osiedli. Jestem przekonany, że takie rozwiązanie gwałtownie i skutecznie ostudziłoby zapędy lobby niektórych właścicieli gruntów i deweloperów. Bo łatwo mieć usta pełne szczytnych haseł, jeśli to samych zainteresowanych nic nie kosztuje, a wręcz przynosi krociowe zyski. Zgoda, że wspomniane przeze mnie koszty są finansowane między innymi z podatków mieszkańców, czyli od właścicieli działek. Ale te wpływy z podatków po pierwsze, nie równoważą wydatków, a po drugie, mogłyby być wydane racjonalniej. I o to mi chodzi najbardziej: że za te same pieniądze, tracone na nieefektywną obsługę rozproszonego osadnictwa, można by zbudować wiele razy krótsze i wiele razy lepsze drogi. Mniej byłoby też problemów z kanalizacją i całą gospodarką wodno-ściekową. Mieszkając pod miastem, moglibyśmy pójść do prawdziwego lasu, zamiast snuć się między kępami krzaków pociętych parcelami. Pomiędzy oddalonymi od siebie, ale skoncentrowanymi osiedlami opłacalna byłaby kolej i transport publiczny, a większość z nas mogłaby dojść pieszo do przystanku. Krócej też byśmy wszyscy stali w korkach i mniej wydawali na paliwo. Szybciej dojechalibyśmy do pracy i szkoły. Chciałbym przekonać tych, którzy myślą jak pan Jastrzębski, że to wszystko leży w interesie nas wszystkich i jest do osiągnięcia, choć w wielu przypadkach mleko się już rozlało i trudno będzie naprawić zniszczone układy przestrzenne. Jednak im szybciej to zrozumiemy, tym lepiej.

CV

Autor jest profesorem w Instytucie Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN, specjalizuje się w zagadnieniach gospodarki przestrzennej oraz geografii społeczno-ekonomicznej.
Źródło: Rzeczpospolita

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL