Pierwszy od 30 lat budżet bez deficytu to pańskim zdaniem autentyczny cel rządu na 2020 r. czy przedwyborcza zagrywka? Bo jeśli to drugie, to właściwie nie ma o czym rozmawiać...

Trzeba przyznać, że w ostatnich latach rządowi udało się mocno poprawić sytuację budżetową pomimo nowych programów socjalnych. Ale wynik zaplanowany na 2020 r. jest jak próba bicia rekordu na dopingu. Tym dopingiem jest 20 mld zł jednorazowych przychodów, które w większości pojawią się w budżecie w przyszłym roku. Ta kwota to równowartość dwóch trzecich tegorocznego deficytu. Jeśli więc rząd naprawdę dąży do zrównoważonego budżetu, to w 2020 r. zrealizuje ten cel tylko przejściowo. 

Czytaj także:  Potwierdzają się informacje "Rzeczpospolitej": Budżet 2020 bez deficytu  

I tylko dzięki zmianie definicji. Zwykle dyskusja na temat stanu finansów publicznych Polski odnosi się do salda całego sektora finansów publicznych. Tymczasem w 2020 r. SFP będzie wciąż pod kreską, zrównoważony będzie jedynie budżet centralny. Choćby z tego powodu trudno uniknąć wrażenia, że hasło „budżet bez deficytu" ma głównie wymiar propagandowy.

W 2020 r. rzeczywiście sektor finansów publicznych będzie miał deficyt. W naszej ocenie wyniesie on około 0,5 proc. PKB, a w 2021 r. wzrośnie do 1,5 proc. PKB. To będzie wynikało m.in. z tego, że samorządy ucierpią na obniżkach PIT, a jednocześnie muszą ponieść koszty zmian w systemie edukacyjnym, w tym podwyżek płac dla nauczycieli. Możliwe, że deficyt pojawi się też w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, który może ponieść część kosztów związanych z wypłatą tzw. trzynastek emerytalnych. A niektóre z jednorazowych dochodów w 2020 r. zaliczają się nie tylko do budżetu centralnego, ale też do SFP. Np. opłata transferowa (od przeniesienia środków z OFE na indywidualne konta emerytalne – red.) jest klasyfikowana jako przesunięcie podatków z przyszłości na 2020 r.

Czy w związku z tym hasło „budżet bez deficytu" jest uzasadnione?

Jest trochę mylące. W całym sektorze finansów publicznych w 2020 r. będzie deficyt, a w 2021 jeszcze się powiększy. Wtedy też prawdopodobnie wróci deficyt w budżecie centralnym. Nie jest więc aż tak różowo, jak może się wydawać, gdy słyszy się o zrównoważonym budżecie. Ale faktem jest, że w ostatnich latach rządowi udawało się ograniczać deficyt SFP.

Czyli mamy do czynienia z kontynuacją trendu, ale nie przełomowym wydarzeniem?

Dokładnie. Dodatkowe, jednorazowe dochody dają swego rodzaju wystrzał na wiwat w okresie kampanii.

Projekt budżetu na 2020 r. zakłada, że wydatki publiczne wzrosną jedynie o 14 mld zł w porównaniu z 2019 r. Samo rozszerzenie 500+ na każde dziecko i emerytalne trzynastki będą kosztowały około 28 mld zł. A do tego rząd zaplanował m.in. wzrost nakładów na obronność. Gdzie będzie szukał oszczędności?

To nie jest jasne, dlatego nie można wykluczyć, że po wyborach budżet zostanie znowelizowany, a plan wydatkowy urealniony. Jeśli tak się nie stanie, będziemy mieli do czynienia z zacieśnieniem polityki fiskalnej. W tym roku, na szczycie cyklu koniunkturalnego, po dwóch latach boomu konsumpcyjnego, rząd pobudza popyt przez rozszerzenie 500+ i trzynastki dla emerytów. Ten impuls będzie jeszcze działał w I połowie 2020 r., ale w innych obszarach wydatki będą zamrożone albo ograniczane. Tymczasem w 2020 r. bodźce fiskalne będą prawdopodobnie bardziej potrzebne niż w tym roku, a w 2021 r. jeszcze bardziej. Będziemy wtedy po górce inwestycyjnej związanej z napływem funduszy z UE, może w nas też uderzyć z opóźnieniem recesja w Niemczech, która teraz się zaczyna. W tym świetle impuls fiskalny został wprowadzony za wcześnie, był bardziej podyktowany kalendarzem wyborczym niż cyklem koniunkturalnym na świecie.

Można się zgodzić, że w tym roku poluzowanie polityki fiskalnej było niepotrzebne. Ale w 2020 r. gospodarka też nie będzie raczej potrzebowała dopalacza. Rząd założył, że PKB Polski urośnie o 3,7 proc. To byłby wciąż bardzo dobry wynik.

To byłby wzrost powyżej potencjału. Gdyby ta prognoza się sprawdziła, to impulsy fiskalne rzeczywiście nie byłyby potrzebne. Ale scenariusz dla globalnej gospodarki staje się coraz bardziej pesymistyczny. Powinniśmy przygotować się na ewentualność, że stosunki między USA a Chinami będą się jeszcze przez jakiś czas pogarszały, a w rezultacie recesja w Niemczech będzie się przedłużała.

Zwiększanie wydatków na transfery socjalne finansowane zwiększeniem obciążeń podatkowych to forma redystrybucji, która – teoretycznie – może pobudzać popyt. Wszystko zależy od tego, komu państwo daje, a komu zabiera.

Jestem zwolennikiem uczciwego płacenia podatków, uszczelnianie systemu podatkowego uważam za duże osiągnięcie. Ale luka VAT nie była tylko wynikiem działania mafii. Jej domykanie oznacza więc także wzrost efektywnej stawki VAT płaconej przez uczciwe przedsiębiorstwa. Na to nakłada się jeszcze legislacyjne ADHD, wzrost obciążeń regulacyjnych. Pierwszą reakcją firm był mniejszy entuzjazm inwestycyjny. Na początku br. doszło wprawdzie do odbicia inwestycji prywatnych przedsiębiorstw, z czego należy się cieszyć, ale nastąpiło to późno w cyklu koniunkturalnym. Dlatego jest jeszcze za wcześnie, aby ocenić, czy ostrożność firm w podejmowaniu decyzji inwestycyjnych była przejściowa. Jeśli nie, to będziemy tracić dystans do regionu i bogatszych krajów. To jest druga strona sukcesu, jakim było ograniczenie deficytu.

Duże kontrowersje w rządowych planach budzi założenie, że dochody z VAT zwiększą się o około 15 mld zł w porównaniu z tym, ile prawdopodobnie wyniosą w tym roku. To realne?

To jest nadmiernie optymistyczne założenie. Nominalny przyrost dochodów z VAT byłby większy niż w 2019 r., tymczasem boom konsumpcyjny będzie już wygasał. W tej chwili jest w pełnej sile, wspierany przez parę lat dobrej koniunktury, dobrą sytuację na rynku pracy i transfery socjalne. Ten ostatni czynnik w II połowie roku osłabnie...

A do tego zniesiony zostanie limit składek na ZUS, co zdaniem wielu ekonomistów stłumi wzrost płac i konsumpcji.

To jest ważny element przyszłorocznego budżetu, bo zwiększy przychody o 7 mld zł. Będą jednak efekty uboczne. Może się na przykład odbić na rozwoju sektora usług. Dla firm, które przenoszą do Polski swoje centra usługowe czy technologiczne np. w związku z brexitem, zniesienie limitu składek na ZUS będzie dużym kosztem.

A wzrost wpływów z CIT o 7 mld zł, czyli około 20 proc., jest realny?

To akurat jest możliwe, już w tym roku te wpływy rosną szybciej od oczekiwań. Ciągle są też podejmowane działania poprawiające ściągalność tego podatku.

Na koniec najważniejsze pytanie: czy kraj na naszym poziomie rozwoju powinien w ogóle dążyć do tego, żeby mieć zrównoważony budżet? W ostatnich latach, pomimo deficytów, dług publiczny w relacji do PKB i tak stale malał.

Warto trzymać deficyt pod kontrolą, blisko 1 proc. PKB. To jest w ocenie Komisji Europejskiej bezpieczny poziom, pozwalający utrzymać deficyt w pobliżu 3 proc. PKB nawet w okresie spowolnienia. Warto jednak zastanowić się nad strukturą wydatków. Ostatnie decyzje rządu nie są optymalne z punktu widzenia rozdysponowania pieniędzy publicznych. Zamiast zwiększać bezpośrednie transfery do rodzin, lepiej byłoby więcej przeznaczyć na żłobki i przedszkola, co sprzyjałoby aktywizacji zawodowej kobiet, oraz ogólnie na edukację. Nie ma sensu za wszelką cenę dążyć do eliminacji deficytu, ale trzeba dbać o to, żeby pieniądze z tego deficytu, które pożyczamy na rynku, były wydawane efektywniej, sprzyjały rozwojowi.

Rafał Benecki jest głównym ekonomistą ING Banku Śląskiego. Funkcję tę pełni od 2012 r., w ING pracuje od 2005 r. Wcześniej był ekonomistą w Banku Millennium. Jest absolwentem Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu i Uniwersytetu Królowej Marii w Londynie.